تأليف فرانتس فالند                                                                                              ترجمة ناصر ايرانپور

«فدراليسم» به مفهوم كلي به آن اصل از سازماندهي اجتماعي گفته مي‌شود كه از پيوند نهادينه و پايدار واحدهاي اساساً خودمختار و با مسئوليت مستقل, واحدهاي بزرگتر با اهداف مشترك بوجود مي‌آيد.[1] ساختار فدراتيو جهت پيونددادن، حفظ و اعتلاي هويتهاي مختلف در چهارچوب يك اتحاديه برگزيده مي‌شود.

سيستمهاي فدراتيو از ويژگيهاي ذيل برخوردارند:[2]

×  وجود [حداقل] دو سطح حكومتي فدرال و ايالتي كه تحت استيلاي هم و وابسته به هم نيستند، بلكه ارگانهاي مستقل خود را دارند كه بطور مستقل و بلاواسطه به وظايف خود در مقابل شهروندان عمل مي‌كنند؛

×  تقسيم قانوني اختيارات و صلاحيتهاي قانونگذاري و اجرايي و همچنين حق وضع و اخذ مالياتها بين اين سطوح، طوري كه هر كدام از اين سطوح زمينه‌ها و حوزهايي معيني كه در آنها بطور خودمختار عمل كنند, داشته باشند؛

×  وجود نمايندگي نظريات و منافع مناطق مختلف در سطح مركزي كه غالباً توسط مجلس سنا يا شعبة دوم مجلس فدرال صورت مي‌گيرد؛

×  وجود قانون اساسي فدرال مدون كه هيچ كدام از سطوح قادر نباشند يك‌طرفه تغيير بدهند [به همين جهت در سيستمهاي فدراتيو نمي‌توان، آنطور كه در سيستمهاي يگانه‌گرا و متمركز ممكن است، دولتهاي منطقه‌اي از طرف دولت مركزي تشكيل گردند، تغيير داده و يا منحل شوند]؛

×  وجود يك «داور» براي حل مواردي كه بين سطوح مختلف اختلاف وجود دارد [اين «داور» مي‌تواند دادگاه صلاحيتدار و مورد قبول هر دو سطح باشد يا رفراندوم] و بالاخره

×  وجود مكانيسمها و نهادهايي براي همكاري در حوزه‌هايي با صلاحيتهاي جداگانه يا مشترك.

در حال حاضر 24 كشور از ملاكهاي فوق برخوردارند و بدين ترتيب مي‌توانند به عنوان فدراسيون نام برده شوند [آنهم بدون توجه به اينكه آنها سيستم خود را در قانون اساسي مربوطه فدراتيو ناميده باشند].[3] رولاند ال. واتس كشورهاي زير را بعنوان فدراتيو برشمرده است:[4]

×   در اروپا: بلژيك، آلمان، صربستان و منتنگرو، اتريش، اسپانيا و سويس؛

×  در آمريكا: آرژانتين، برزيل، كانادا، مكزيك، جزاير سانكت كريستوفر و نويس، ايالات متحدة آمريكا و ونزوئلا؛

×  در افريقا: اتيوپي، كامرون، نيجريه و افريقاي جنوبي؛

×  در آسيا: هند، مالزي، ميكرونزي، پاكستان، روسيه و امارات متحدة عربي و

×  در اقيانوسيه: استراليا.

فهرست بالا نشان مي‌دهد كه جوامع با خصائص بسيار گوناگون ـ كوچك و بزرگ، ثروتمند و فقير، با بافت همگون يا متنوع ـ ساختمان دولتي خود را به شيوة فدراتيو سازماندهي كرده‌اند. نوشته حاضر تلاش مي‌كند اين تنوع را نمونه‌وار نشان دهد. براي اينكار لازم است ابتدا به كمك چند نمونة برگزيده شده مهمترين انگيزه‌هاي بنيانگذاري سيستمهاي فدراتيو و نيروهاي سياسي محرك يا بازدارنده كه بر روند و شكل‌گيري اين نظامها تأثيرگذار بوده‌اند، بطور كوتاه معرفي شوند. سپس چند ويژگي مهم اين فدراسيونها بطور سيستماتيك با هم مقايسه مي‌شوند. بخش پاياني اين نوشتار حاوي توضيحاتي كلي در رابطه با تغييراتي مي‌باشد كه به همكاريهاي بيش از پيش كشورهاي متعدد در چهارچوب اتحادهاي بين‌المللي و منطقه‌اي برمي‌گردند.

منشأ پيدايش و روندهاي سياسي در چند سيستم فدراتيو

با وجود ويژگيهاي مشتركي كه سيستمهاي فدراتيو از آن برخوردارند، پارامترهايي چون شرايط تاريخي مختلف، خصائص اجتماعي ـ فرهنگي گوناگون و همچنين روندهاي سياسي متمايز باعث بوجود آمدن نمونه‌هاي مختلفي از سيستم فدراتيو شده‌اند. اينجا به دليل اختصار تنها 5 نمونه از آنها بطور كوتاه معرفي مي‌شوند. براي اينكه كل طيف متنوع اين سيستمها را در برگرفته باشيم، همانطور كه جدول زير نيز نشان مي‌دهد، جوامع و كشورهاي با بافتهاي سياسي، تاريخي، فرهنگي، اجتماعي و اقتصادي بسيار گوناگوني را انتخاب كرده‌ايم.[5]

آمريكا (1789)

 باسابقه‌ترين قانون اساسي فدرال، قانون اساسي آمريكا مي‌باشد.[6] حين جنگهاي استقلال، 13 مستعمرة [ايالت] انگليسي‌زبان در شمال آمريكا در سال 1781 كنفدراسيوني را بين خود بوجود آوردند كه در آن، هر كدام از اين مناطق ابتدا استقلال خود را حفظ كردند. اين اتحاد اما قادر نگشت مشكلات و عواقب جنگ را از ميان ببرد، چيزي كه به اعتقاد «فدراليستها» در درجة نخست به ضعف حكومت مركزي برمي‌گشت و به همين دليل نيز آنها خواستار تقويت دولت مركزي شدند و در اين راستا از زاوية تئوري دمكراسي و دولتي استدلالاتي مي‌كردند. به مكانيسم محدودسازي و تقسيم افقي قدرت بين رئيس جمهور، كنگره، ديوان عالي كشور بعد عمودي تقسيم قدرت سياسي نيز اضافه گرديد. بدين ترتيب موانع ديگري براي مقابله با گسترش قدرت سياسي دولت ايجاد شد. اما ايده‌هاي فدراليستها بالاخره در تدوين قانون اساسي 1789 گنجانده شدند. 

فكر محدودسازي قدرت سياسي دولت در درك روند شكل‌گيري فدراليسم در آمريكا بسيار حائز اهميت است. در طول زمان بدبيني زيادي در بين مردم آمريكا نسبت به هر نوع مركزگرايي و تمركز قدرت سياسي شكل گرفته بود. برعكس آلمان كه در آن قانون اساسي «همسانسازي شرايط زندگي مردم» را چون يك هدف سياسي تعيين كرده است[7]، اكثريت بزرگ مردم ايالات متحده دخالتهاي سنتراليستي را رد مي‌كنند، دخالتهايي كه مي‌توانند در يك سيستم فدراتيو معطوف به تقسيم ثروت و درآمدها بين تمام شهروندان نيز باشند. علاوه بر اين، در آمريكا به فدراليسم نه به مثابة يك ارزش همواره و در هر شرايطي قابل دفاع، بلكه از زاوية پراگماتيستي و ابزاري نگريسته مي‌شود كه بايد توانايي‌هايش با سيستمهاي ديگر همواره مقايسه و بازبيني شوند.

در آمريكا در صدة اخير پيوسته شاهد روندهاي تمركزگرايي و تمركززدايي بوده‌ايم. جهتگيريهاي تمركزگرايانه و تقويت دولت مركزي غالباً تحت رياست جمهوري دمكراتها بوقوع پيوسته است (براي نمونه در دهة 1930 در پي برنامة  New-Deal-Programدر زمان فرانكلين د. روزولت و يا در دهة 1960 در زمان رياست جمهوري جون اف. كندي).  متعاقب اين روندها، پيوسته روندهايي معكوسي نيز جهت تضعيف دولت مركزي از جانب حزب جمهوري‌خواه طي شده‌اند. روساي جمهوري جمهوري‌خواه يورشهاي خود به برنامه‌هاي دولت اجتماعي[8] را اكثراً تحت لواي دفاع از ساختارهاي فدراليستي به پيش مي‌برند. براي نمونه رئيس جمهور جمهوري‌خواه، رونالد ريگان، كاهش اختصاص و انتقال منابع مالي به ايالتها براي تأمين مالي برنامه‌هاي اجتماعي در دهة 1980 را بعنوان «رفرم سيستم فدراتيو» معرفي نمود. وي با اين كار بطور غيرمنتظره‌اي باعث رنسانس [نوزايي] سياست دولتهاي ايالتهاي گرديد: به ويژه ايالتهاي از لحاظ مالي و اقتصادي توانمندي كه تحت حكومت دمكراتها بودند برنامه‌ها و طرحهاي خود را براي اصلاح سيستم تأمين اجتماعي آمريكا ارائه كردند. بدين ترتيب سيستم فدراتيو پويايي و توانايي خود براي انطباق با شرايط سياسي حاكم را نشان داد.

در مجموع بايد گفت كه سيستم فدراتيو آمريكا در دهه‌هاي اخير سمت و سويي تقريباً تمركزگرايانه داشته است. نقش اصلي را در اين روند ديوان عالي اين كشور داشته است كه موازين قانوني مربوط به صلاحيتها را خيلي به سود دولت فدرال [مركزي] تفسير مي‌كند. علاوه بر اين دولت فدرال از لحاظ مالي بر دولتهاي ايالتي تفوق دارد؛ بيشتر درآمدهاي مالياتي در اختيار دولت فدرال قرار دارند و دولتهاي ايالتي به بودجه دولت فدرال كم‌وبيش وابسته‌اند. تقريباً سه چهارم منابع مالي كه دولت فدرال در اختيار ايالتها قرار مي‌دهد كمكهاي مشروط هستند و بايد صرف پروژه‌هاي معين گردند و اين مكانيسمي  است كه باعث مي‌شود كه دولت فدرال قادر گردد تصورات خود را در مقابل ايالتها به كرسي بنشاند (و به اصطلاح آنها را با «افسار طلايي» هدايت ‌كند). در طول دهه‌هاي اخير سيستم فدراتيو در آمريكا مراحل مختلفي را طي كرده است ـ نوع فدراليسم در آمريكا ابتدا يك سيستم دوآل يا دوگانه با صلاحيتهاي مجزا براي دولت فدرال و ايالتها بود، بعدها به «فدراليسم كوئوپراتيو» [همكاري تنگاتنگ هر دو سطح با هم] سمت‌وسو پيدا كرد و امروز نوعي فدراليسم «اجباري» در آنجا وجود دارد.[9]              

سويس (1848)

ريشه‌هاي تاريخي كنفدراسيون سويس[10] به قرن چهاردهم برمي‌گردند، آن هنگام كه 14 كانتون و منطقه براي در امان ماندن از تهديدات خارجي ائتلافي را بين خود بوجود آوردند. يك سال بعد از جنگ 1848 بر عليه مناطق كاتوليك، يك قانون اساسي كه امروز نيز اساسي‌ترين خطوطش باقي مانده تصويب گرديد. يكپارچگي و يگانگي دولتي كه هنوز هم پا برجاست تنها با حفظ و محترم شمردن خودمختاري مناطق مختلف اين كشور ممكن بوده است. تا امروز فدراليسم براي سويسي‌ها مه مثابة ايك ارزش و عنصر اصلي امور دولتي باقي مانده است، دولتي كه بر اساس يك تبار واحد، يك تاريخ واحد، يك زبان واحد و يك دين واحد تحت لواي «مشترك» بنا نشده است. اينجا مخصوصاً ارج‌نهادن به تنوع در سبكها و شرايط زندگي و همچنين وجود امكان كنترل نخبگان سياسي از بهر وجود فدراليسم شناخته مي‌شوند. به اين جهت كانونتهاي اين كشور تفاوتهاي خيلي زيادي از لحاظ نهادها، ادارات، حقوق خلق، ساختار منطقه‌اي و ميزان مالياتها با هم دارند.

بنابراين نمونة سويس براي تشريح تيپيك سيستم فدراتيو مناسب است، از جمله به اين دليل كه اين كشور با وجود مرزهاي متعددي كه در آن از لحاظ زباني، ديني، شهري/روستايي و توانمند/بي‌بضاعتي وجود دارند، در طول دهه‌ها از نظر سياسي با ثبات مانده است. در كنار كاهش تأثيرات منفي برخي از اين مرزهاي داخلي اين مسئله هم كه اين خطوط از روي هم گذر مي‌كنند، در استحكام و ثبات اين نظام نقش بازي ‌كرده است. بنابراين شهروندان سويسي در هر نزاعي «در طرفهاي مختلف» نيستند. اما برعكس اين، مرزهاي خيلي واضحي بين گروههاي زباني مختلف در رابطه با روابط خارجي و سياستهاي مربوط به تأمين اجتماعي وجود دارند. براي نمونه مردم فرانسوي‌زبان غرب سويس در رابطه با مسائل بين‌المللي گشاده‌دل‌تر و بازترند و اكثريت آنها عضويت در اتحادية اروپا را مي‌پذيرند، در حاليكه اينكار به دليل مخالفت سويسي‌هاي آلماني زبان تاكنون با شكست روبرو شده است. مضاف بر اين مردم فرانسوي‌زبان برآنند كه سياست بايد بيشتر به وضعيت ضعفا در كشور توجه كند، چيزي كه هر از چند گاهي باعث تنشهايي با بخش از لحاظ مالي و اقتصادي قوي‌تر آلماني‌زبان سويس به خاطر مكانيسم تعديل اجتماعي [كاهش فشار اقتصادي كانتونهاي ضعيفتر از طريق مساعدتهاي مالي كانتونهاي توانمندتر] شده است.

آلمان (1949)

براي بناي سيستم فدراتيو در آلمان كه سال 1949 در قانون اساسي اين كشور گنجانده شد از قانون اساسي بيسماركي رايش در سال 1871 الهام گرفته شد و اين ساختار ـ بر عكس خواستة آن هنگام نيروهاي ظفرمند جنگ دوم جهاني ـ سنتراليستي تنظيم شد.[11] مهمترين صلاحيتها به دولت فدرال داده شد، چرا كه اين اعتقاد حاكم بود كه تنها چنين مي‌توان به الزامات زمان بعد از جنگ (كاهش فقر اجتماعي، بازسازي اقتصاد و غيره) پاسخ درخور داد. بر طبق ميل حزب سوسيال دمكرات آلمان فرمول «يكسان‌سازي شرايط زندگي مردم» بعنوان يك آماج در قانون اساسي گنجانده شد، تا بعداً به خدمت تلاشهاي يگانه‌گرايانه [برابري‌طلبانه] گرفته شود.

امروزه سيستم فدراتيو آلمان در ادبيات علوم سياسي اغلب بعنوان مدلي از فدراليسم مطرح است، كه در آن، نوع «فدراليسم متحده يا به‌هم‌پيوسته» (Verbundföderalismus)، يعني در هم‌تنيدگي عرصه‌هاي مهم سياسي سطح فدرال و ايالتي، بطور عمومي باعث «ترافيك رفرم» [عدم پيشبرد اصلاحات اقتصادي] شده است. شوراي ايالتها [كه در آن ايالتها عضويت دارند و ارگانيست كه منافع آنها را در سطح فدرال دنبال مي‌كند و بر سياست دولت فدرال نظارت دارد] يك نقش و جايگاه نهادي مهمي در ساختار فدراتيو اين كشور دارد. 60 درصد كل قوانيني كه در مجلس فدرال تصويب مي‌شوند نياز به موافقت شوراي ايالتها دارند. اين ارگان نقش مهمي در محدود كردن قدرت سياسي دولت مركزي فدرال دارد و قادر است ـ مخصوصاً آن زمان كه اپوزيسيون اكثريت را در آن تشكيل مي‌دهد ـ بزرگترين مقاصد اصلاح‌طلبانة دولت و مجلس فدرال را نقش برآب كند. مذاكرات پي‌درپي دولت فدرال و ايالتها نيجة منطقي همچون وضعيتي هستند. اين مذاكرات را نيز به ويژه ارگانهاي سياسي اجرايي انجام مي‌دهند، مكانيسمي كه از لحاظ حقانيت دمكراتيك همواره مورد اعتراض قرار ‌گرفته است.

به منظور بسط و تعميق همكاري سطوح مختلف سيستم فدراتيو تقسيم وظايف دولتي در آلمان ـ مثلاً برعكس آمريكا ـ طوري بين سطح فدرال و ايالتها تنظيم شده كه حداقل زمينه و موضوع وجود داشته باشد كه انحصاراً در حوزة اختيارات دولت فدرال يا در اختيار ايالتها باشد، البته چنين مدلي هميشه پناسيل بلوكه كردن هر كدام از اين دو سطح توسط سطح مقابل را در خود نهفته دارد. مدل فدراليستي آلمان را شايد بتوان بطور ساده[12] چنين تصوير نمود كه پارلمان فدرال مسئول وضع قوانين است و چگونگي اجراي اين قوانين به عهدة ايالتها مي‌باشد. علاوه براين بايد يادآور شد كه دولت فدرال به دليل تفوق مالي خود، در دهه‌هاي اخير بطور دم‌افزون پروژه‌هايي را مورد تأمين مالي قرار داده كه اساساً در حوزة وظايف ايالتها بوده‌اند. اين مسئله دو جنبه دارد: از طرفي با اين مساعدهاي دولت فدرال پروژه‌هاي نيمه‌تمام بطور كامل اجرا مي‌شوند، اما از طرفي ديگر باعث اين مي‌شود كه دولت فدرال اولويتها و برداشتهاي خود را در زمينه‌هايي كه اساساً به وي مربوط نيستند به دولتهاي ايالتي تحميل و آنها را از نظر مالي وابسته كند. در پي تلاشهايي كه براي رفرم فدراليسم در آلمان جريان دارند، بنا است كه از تداخل و درهم‌تنيدگي سياسي سطح فدرال و سطح ايالتها كاسته شود و اختيارات مالي ايالتها افزايش يابد.

بلژيك (1993)       

بلژيك يك دهه پيش (1993) يك قانون اساسي فدراليستي را تصويب نمود. اين قانون به ويژه از اين نظر جالب است كه از تبيين يك ساختار و تقسيمات كشوري صرفاً منطقه‌اي (territorial) فراتر رفته است.[13] فدراليزه كردن اين كشور كه سال 1830 بعنوان يك دولت فرانسوي‌زبان واحد و متمركز پايه‌گذاري شد، به اين دليل ضروري گرديد، كه نزاع بين دو گروه بزرگ زباني اين كشور، يعني هلندي‌زبانها و فرانسوي‌زبانها، در ابتداي دهة 1960 شدت گرفت. هر چند هر دوي اين زبانها بطور رسمي هم‌ارج قلمداد مي‌گردند، اما در عمل استفاده از زبان فرانسوي غلبه دارد. اين نيز قبل از هر چيز به اين واقعيت برمي‌گردد كه بخش بزرگي از هلندي‌زبانها فرانسوي نيز صحبت مي‌كنند، در حاليكه فرانسوي زبانها غالباً يك زبانه هستند. تمايز در سطح رشد و بنيه اقتصادي بين منطقة فلاندريهاي هلندي‌زبان در شمال كشور (Flemish) كه در حال شكوفايي است و منطقة از نظر صنعتي كهنه‌شدة والونيهاي فرانسوي‌زبان در جنوب با نرخ بالاي بيكاري به شدت اين نزاع افزوده است.

هر دو گروه زباني طرحهاي تمركززدايانة خاص خود را دنبال كرده‌اند و مي‌كنند: طرف فلمي از گسترش «جوامع زباني» حمايت مي‌كند كه بعنوان نهادهاي از نظر فرهنگي ريشه‌دار قلمداد مي‌گردند، در حاليكه والوني‌هاي فرانسوي زبان به دلايل اقتصادي از تقويت دامنه‌دار خودمختاري منطقه‌ها جانبداري مي‌كنند. فرانسوي‌زبانها مي‌خواهند با اين كار بر صلاحيتهاي عملي ضروري دولت تأثيربگذارند تا بدين وسيله قادر گردند ساختار اقتصادي كهنه شدة منطقة خود را تغيير دهند. البته يك راه حال صرفاً منطقه‌اي از همان ابتدا منتفي به نظر مي‌رسد، چرا كه پايتخت اين كشور (بروكسل) در منطقة فلاندريهاي هلندي‌زبان قرار دارد، درحاليكه 85 درصد جمعيت آن را فرانسوي‌زبانها تشكيل مي‌دهند. علاوه بر اين جامعة آلماني‌زبانهاي بروكسل ـ هر چند كه از لحاظ كمي چندان بزرگ نيست ـ  در غير اينصورت در منطقة والوني‌ها حل مي‌شوند.

در بلژيك براي حل معضل زباني و قومي، راه فدراليستي در پيش گرفته شد، به نحوي كه در پي چندين رفرم قانون اساسي (1970، 1980، 1993) اين كشور دست آخر به سه منطة فلاندريها، والونيها و بروكسل و در عين حال به سه جامعة زباني فلمي، فرانسوي و آلماني تقسيم شد. اين مناطق اختيارات مربوط به حيطه خود را اخذ نمودند (براي نمونه توسعة مكاني [شهرسازي]، حفظ طبيعت و محيط زيست و ساختمان‌سازي). در حاليكه جوامع زباني وظايف مربوط به اشخاص را به عهده گرفتند (مانند فرهنگ، آموزش و پرورش، شبكة بهداشت و بهداري). براي هر كدام از اين واحدهاي تقسيمات كشوري (منطقه‌ها از طرفي و جوامع زباني از طرفي ديگر) ارگانها و نهادهاي جداگانه تأسيس گرديدند (نهادهاي منطقة فلمي‌ها در هم ادغام شدند، در حاليكه منطقة والوني‌ها چنين رويه‌اي را در پيش نگرفت). دولت مركزي نقشهاي مهمي را بعهده گرفت؛ بخش اعظم مالياتها به خزانة وي خواهند رفت. علاوه بر اين دولت فدرال مسئول سيستم تأمين اجتماعي نيز مي‌باشد. وي در اين نقش بودجة زيادي را از شمال توسعه‌يافته مي‌گيرد و به جنوب كم‌بضاعت‌تر ارسال مي‌دارد، چيزي كه بحث‌هاي زيادي را برانگيخته است. هرگاه كه سياستمداران فلمي هلندي‌زبان از لحاظ مالي توانمند خواهان خودمختاري وسيعتر مالي براي منطقة خود مي‌شوند، سياستمداران والوني فرانسوي‌زبان از لحاظ مالي كم‌بضاعت آن را يورش به توان زندگي منطقة خود قلمداد مي‌كنند.

بلژيك يك نمونة فدراليسم غيرمتمركز را به نمايش مي‌گذارد.  براي در مجرا و قالب قانوني قرار دادن و كنترل و هدايت دمكراتيك منازعات قومي بين فلمي‌ها و فرانسوي‌زبانها فدراليزه كردن سيستم سياسي سابقاً متمركز بلژيك ضروري بود، در غير اينصورت تلاشي اين كشور حتمي به نظر مي‌رسيد. هنوز هم اين واقعيت كه در اين كشور تنها احزاب ملي‌ـ‌منطقه‌اي وجود دارند و نه احزاب سراسري، سيستم فدراتيو را با مخاطراتي روبرو ساخته است. حتي حكومت مركزي نيز از طرف احزاب منطقه‌اي تشكيل مي‌گردد. نزاعهاي زباني و قومي قبلاً در چهارچوب احزاب سراسري حل و فصل مي‌گرديدند، در حاليكه امروز همين نزاعها باعث تشنج بين احزاب منطقه‌اي مي‌شوند كه ائتلاف سياسي حكومتي را تشكيل مي‌دهند. با اين وصف يكپارچگي ارضي كشور (دست كم هنوز) به خطر نيافتاده است ـ مشكل حل‌نشدة بروكسل مانع تلاشي و انحلال كشور بلژيك شده است.

هــنـد (1950)  

قانون اساسي فدرال هند (1950) كه كمي پس از كسب استقلال اين كشور از استعمار انگليس (1947) تصويب گرديد، در اساسي‌ترين اصول خود از «قانون دولت هند»[14] (1935) الهام گرفت كه اين نيز به پيروي از «قانون آمريكاي شمالي انگليسي‌زبان» در سال 1867 تدوين شده بود كه مبناي تشكيل فدراسيون كانادا قرار گرفت.[15] براي اكثريت مجلس مؤسسان واضح بود كه كشور چنين گسترده‌اي، با چنين تنوع زباني و ديني وسيعي و با مناطقي كه از هويتهاي ويژة تاريخي خود برخوردارند، را تنها مي‌توان با يك نظام فدراتيو پابرجا نگه داشت. هند خود را يك كشور سكولار (غير ديني) دانسته و مي‌داند. آزادي اجراي مراسم ديني پيروان تك‌تك اديان در قانون اساسي تضمين گرديده است. در فاصلة زماني بين 1956 و 1966 مرزهاي استانهاي از لحاظ زباني ناهمگون كه بازماندة تقسيمات كشوري زمان سلطة استعمار بود، تغيير يافت و مرزها بر اساس مناطق زباني كشيده شدند، طوري كه در هر استان تنها سخنوران يك زبان سكونت داشته باشند.

بطور رسمي و صوري قانون اساسي هند خيلي سنتراليستي تدوين شده، تا جايي كه برخي نويسندگان از سيستم شبه‌فدراليستي هند سخن مي‌رانند. به «اتحاديه»، يعني به دولت فدرال، بيشترين و مهمترين صلاحيتها اعطا شده است ـ من‌جمله با اهميت‌ترين مالياتها. علاوه بر اين اختيارات ويژة رئيس جمهور جايگاه دولت فدرال را به نسبت دولتهاي ايالتي خيلي برجسته كرده است. رئيس جمهور با تكيه بر اين حق ويژه مي‌تواند ـ چنانچه فرمانداري كه خود وي منصوب كرده است، به وي اطلاع بدهد كه موازين قانون اساسي در يك ايالت معين زير پاگذاشته شده ـ به توصية نخست‌وزير همة ارگانهاي دولتي آن ايالت (به استثناي دادگاهها) را منحل و اختيارات آنها را به ارگانهاي ديگر چون فرماندار واگذار كند. تا اواخر 1960 اين حق خيلي به ندرت مورد استفاده قرار گرفت. اما اين امر آن زمان تغيير نمود كه حزب كنگره كه تا آن زمان هم در سطح فدرال و هم در ايالتها نيروي بلامنازع حاكم بود، اكثريت خود را از دست داد. به طور رسمي اعلام شد كه براي مقابله با خطر «تجزيه» و «ضرورت حفظ يكپارچگي خاك كشور»، اما در واقع امر به دليل مغلوب شدن حزب كنگره، رئيس جمهور ـ به پيشنهاد غيرقابل رد دبير كل حزب كنگره و نخست‌وزير وقت، اينديرا گاندي ـ تنها بين 1966 تا 1977 39 حكومت ايالتي را از كار بركنار كرد؛ اين رقم تا سال 1995 به 95 افزايش يافت. وضعيت بغرنج سياسي در برخي از ايالتها با دخالتهاي دولت مركزي بغرنجتر نيز گرديد و روند معمولي رشد احزاب و سيستمهاي حكومتي منطقه‌اي دچار اختلال شد.

اكنون ديگر عملاً سيستم حزبي در اين كشور منطقه‌اي شده است. حاكميت بلامنازع حزب كنگره در تعداد زيادي از ايالتها شكسته شده، احزاب منطقه‌اي قادر شده‌اند خود به حاكميت برسند. حتي كاستهاي تحتاني جامعه هم شروع كرده‌اند خود را از لحاظ سياسي سازماندهي و ابراز وجود كنند، چيزي كه اغلب باعث بوجودآمدن درگيريهاي خشونت‌آميز نيز ‌شده است. يك نمونة خاص خطرناك استان پنجاب مي‌باشد كه يك گروه سيزه‌جو متعلق به جامعة ديني سيكها از سال 1960 براي استقلال مبارزه مي‌كند. اين نزاع آن هنگام به اوج خود رسيد كه نخست‌وزير اين كشور، اينديرا گاندي، در سال 1984 فرمان حمله به مقر مركزي تروريستهاي سيك در معبد طلائي امريتسار را داد. ويران كردن پرستشگاه سيكها، ترور اينديرا گاندي كه متعاقب آن انجام گرفت و قتل و عام سيكها توسط هندوها و هندوها توسط سيكها نفرت بين اين گروههاي ديني را شدت بخشيد. برخي از ناظران از اين تلاطمات سياسي در برخي از استانها خاتمة تدريجي سيستم فدراتيو را استنتاج مي‌كنند، درحاليكه برخي ديگر از صاحب‌نظران بر اين اعتقادند كه تنها يك سيستم فدراتيو قادر است استانهاي متشنج را از استانهاي باثبات جدا و بدين ترتيب تماميت ارضي كشور را حفظ كند.

تشابهات و تمايزات اصلي فدراسيونهاي برگزيده شده

وجوه مشخصة سيستمهاي فدراتيو كه در ابتداي اين نوشتار برشمرديم، در هر كدام از فدراسيونهاي برگزيده متفاوتند. اين تنوع در اين بخش به كمك سه ملاك و معيار مهم ذيل نشان داده مي‌شوند: صلاحيتهاي واگذار شده به ايالتها، آزادي عمل مالي آنها و نقش نمايندگي آنها در سطح فدرال. در رابطه با اين مقوله‌ها هر بار اشاره‌اي نيز به سيستم فدراتيو اتريش مي‌شود.

تقسيم مسئوليتها بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي

جوهر و دليل وجودي هر فدراسيوني عبارت از اين است كه حقوق و وظايف دولتي بين سطوح حكومتي مختلف تقسيم گردد؛ وظايفي كه به منافع مشترك كل جامعه برمي‌گردد را دولت فدرال انجام مي‌دهد، درحاليكه وظايفي كه به منافع مناطق مختلف برمي‌گردد را هر كدام از حكومتهاي اين مناطق انجام مي‌دهند. علاوه بر اين، برخي از قانونهاي اساسي كشورهاي فدراتيو، براي نمونه در آمريكا، آلمان و هند [و البته نه در اتريش] حاوي مكانيسم «قانونگذاري رقابتي» نيز مي‌باشد كه بر اساس آن ايالتها مجازند موازين قانوني را وضع كنند، چنانچه در موارد مربوطه قوانين فدرال وجود نداشته باشند و يا مجلس فدرال از حق خود براي وضع اين قوانين استفاده نكند و آن را بر عهدة خود ايالتها بگذارد. در اكثريت فدراسيونها سطح فدرال مسئول قانونگذاري من‌جمله در زمينه‌هاي روابط خارجي، دفاع، اقتصاد كلان و راه‌وترابري مي‌باشد و دولتهاي ايالتي حق قانونگذاري در امور اجتماعي، آموزش و پرورش را دارا مي‌باشند. يك مقايسة سيستماتيك نشان مي‌دهد كه اتريش در ارتباط با صلاحيتهاي قانوني ايالتها از فدراسيونهاي ديگر خيلي عقب‌تر است.[16]

چنانچه سطح اداري را نيز وارد محاسبات قياسي خود كنيم، ضعف اختيارات قانونگذاري ايالتها در سيستم فدراتيو اتريش تا اندازه‌اي جبران مي‌شود؛ در برخي از فدراسيونهاي انگليسي‌زبان (مثلاً در آمريكا) هر كدام از دو سطح، يعني هم سطح فدرال و هم ايالتها همزمان هم از صلاحيتهاي قانونگذاري برخوردارند و هم خود مسئوليت اجرايي اين قوانين را بر عهده دارند، چيزي كه بعنوان فدراليسم دوآل يا دوگانه ناميده مي‌شود. اما وجه مشخصة فدراسيونهاي اروپايي (سويس، آلمان و اتريش، منهاي بلژيك) اين است كه بخش بزرگي از قوانين فدرال توسط ادارات ايالتي يا كاننوني اجرا مي‌شوند. بنابراين هر دو سطح مجبور به همكاري با هم مي‌شوند كه «فدراليسم كئوپراتيو» (يا تعاوني) نامگذاري شده است. در عمل اما تفاوتها بين اين فدراسيونها چندان ماهوي نيستند، چرا كه حتي در آمريكا هم الزامات اقتصادي و اجتماعي سطح مخلتف حكومتي را مجبور به همكاري ساخته‌اند.[17]

استقلال مالي دولتهاي عضو

بر همگان روشن است كه پول همه چيز نيست، اما بدون پول نيز خيلي كارها پيش نمي‌رود. اين مسئله در فدراليسم نيز صدق مي‌كند؛ واگذاري دست‌ودل‌بازانة مسئوليتها و وظايف به ايالتها بي‌معني و بي‌فايده خواهد بود، چنانچه منابع مالي لازم براي انجام اين وظايف در اختيار آنها قرار نگيرد. مقايسة فدراسيونهاي برگزيده شده تفاوتهاي زيادي از نظر حق وضع و اخذ مالياتها و همچنين از نظر وابستگي آنها به مساعدتهاي دولتي و حجم اين كمكها به آنها (كه جهت حفظ تعادل و توازن مالي كشور انجام مي‌گيرد) را عيان مي‌سازد. مقايسه كشورهاي اينجا نامبرده شده نشان مي‌دهد كه اتريش بيشترين ميزان از كمكهاي فدرال به ايالتها را مي‌پردازد و به اين ترتيب ايالتهاي اين كشور به بيشترين ميزان نيز به كمكهاي دولتي وابسته‌اند (نگاه كنيد به جدول موقعيت مالي ايالتهاي كشورهاي برگزيده شده)، و اين خود به تنهايي حكايت از ضعف سيستم فدراليسم در اتريش مي‌كند.

البته اينجا بايد افزود كه بخش بزرگ اين مساعدها بطور مشروط و براي اجراي پروژه‌هاي معيني صورت مي‌گيرند و نه براي تأمين هزينه‌هاي جاري دولتهاي ايالتي. در آمريكا در سال 1996 100 درصد اين كمكها، در سويس در سال 1995  73،1 درصد، در آلمان در سال 1996 64،5 درصد همچون نقشي داشته‌اند.[18] و اين خود باعث كاهش آزادي عمل اين ايالتها مي‌شود، هر چند كه ايالتهاي با بنيه مالي و اقتصادي ضعيف راه ديگري ندارند.

تركيب و جايگاه نمايندگي ايالتها در سطح فدرال

«مجلس دوم»، به عنوان نمايندگي ايالتها در سطح فدرال، يك ويژگي خاص سيستمهاي فدرال مي‌باشد كه از طريق آن منافع مناطق و ايالتهاي مختلف در همان ابتداي تدوين قوانين فدرال مورد توجه قرار مي‌گيرد.[19] از ميان 24 كشور برشمرده شده (به استثناي جزاير سانكت كريستوفر و نويس، ميكرونزي و امارات متحدة عربي) بقية فدراسيونها از  همچون مجلسي برخوردارند. بر طبق انديشة معروف، ابه سييه[20]، از روزهاي انقلاب كبير فرانسه، چنانچه «مجلس دوم» [كه نمايندة مناطق مختلف كشور است] با «مجلس اول» [پارلمان فدرال] كه تبلور ارادة كل مردم كشور است، خيلي فرق داشته باشد، از نقطه نظر دمكراتيك مضر است، ولي اگر با وي كاملاً هم‌عقيده باشد، اضافي است.

تركيب و جايگاه مجلس دوم از اين كشور به آن كشور فرق مي‌كند، و اين، ميزان مقبوليت و جديت اركان سيستم فدراليسم در اين كشور را عيان مي‌سازد. چنانچه اين 5 كشور برگزيده را از اين لحاظ زير ذره‌بين قرار بدهيم، درخواهيم يافت كه اعضاي مجلس دوم به طرق مختلف برگزيده مي‌شوند: در سويس و آمريكا آنها مستقيماً از طرف مردم انتخاب مي‌شوند؛ در اتريش و هند پارلمانهاي ايالتي هستند كه آنها را انتخاب مي‌كنند؛ در آلمان اين اعضا از طرف حكومتهاي ايالتي به اين ارگان فرستاده مي‌شوند؛ بلژيك مدل مخلوط را دارد. نتها در آمريكا و سويس هر كدام از ايالتها و كانتونها به يك تعداد نماينده به ارگان نامبرده ارسال مي‌دارند، در حاليكه در بقية فدراسيونها جمعيت هر كدام از ايالتها براي تعيين تعداد اعضا تعيين‌كننده است.

تا جايي كه به جايگاه قانوني مجلس دوم برمي‌گردد، تنها در آمريكا و سويس هست كه اين مجلس هم‌ارج مجلس فدرال است، به اين معني كه حتي هنگام تصويب قوانين ساده هم، كسب موافقت هر دو مجلس الزامي است. در سه فدراسيون باقيمانده مجلس دوم تنها هنگام تصويب موازين قانون اساسي و بخشي از قوانين فدرال ساده حق وتوي مطلق و در مابقي موارد تنها حق وتو براي به تعويق انداختن تصويب قوانين را دارد. شوراي ايالتهاي اتريش تنها از حق وتو براي به تعويق انداختن تصويب قوانين برخوردارد و به همين اعتبار در بين كشورهاي نامبرده از ضعيف‌ترين جايگاه در سيستم فدراتيو اين كشور برخوردار مي‌باشد. چيزي كه باعث شده كه اينجا و آنجا نداهايي براي بالا بردن موقعيت اين ارگان و يا انحلال آن بلند شود.

سيستمهاي فدراتيو بر بستر بين‌المللي       

ادغام فدراسيونها در سازمانهاي ميان‌دولتي به بغرنجي روابط سطوح مختلف فدرال در داخل كشورهاي فدراتيو افزوده است. آلمان، بلژيك و اتريش عضو اتحادية اروپا هستند، آمريكا به همراه مكزيك و كانادا در سال 1992 منطقة آزاد تجاري شمال آمريكا، «نافتا»، را بوجود آورده‌ است، هند به اتحادية آسياي جنوبي براي همكاريهاي منطقه‌اي (SAARC) تعلق دارد كه در سال 1985 تشكيل گرديده است. واگذاري صلاحيتها و اختيارات ايالتي و فدرال به اين سازمانهاي منطقه‌اي، همچنين وجود امكان ارتباط ايالتها و مناطق كشورهاي مختلف با اين سازمانهاي منطقه‌اي (براي نمونه در آلمان و اتريش) باعث بحثهايي در ارتباط با تقسيم قدرت دولتي در داخل كشور شده است. سويس بخاطر نگراني از تأثير گرفتن ساختار فدراتيو خود از وارد شدن به اتحادية اروپا خودداري كرده است.[21] در همان حال اتحادية اروپا گرايشات فدراليستي از خود نشان مي‌دهد: تفوق قبلي حكومتهاي ملي  ـ به ويژه در زمينة سياست ساختاري و منطقه‌اي ـ جاي خود را در اين اتحاديه به سيستم چند سطحي غيرهرمي، منعطف و پويا داده است، به صورتي كه فعالين سياسي سطوح مختلف فدرال با هم در پيوند خواهند بود و مشتركاً راه‌حلهايي را تهيه و عرضه مي‌كنند. بر طبق اصل «همكاري» (Partnerschaft) براي تهيه و اجراي برنامه‌هاي اتحادية اروپا و همچنين هنگام تصميم‌گيريها، به ويژه نمايندگان مناطق و ايالتهاي مختلف دخيل داده مي‌شوند، و همين باعث بالا رفتن موقعيت آنها در ساختار فدراليستي كشورهاي مربوطه گشته است.

نتيجه‌گيري    

فدرال معادل فدرال نيست. گونه‌گوني منشأهاي پيدايش اين سيستمها، تنوع شرايط سياسي ـ فرهنگي سير اين نظامها و انواع مختلف اين سيستمهاي فدراليستي درجه‌بندي معتبر و همه‌پسند اين نظامها را مشكل مي‌سازند ـ كشوري كه در ارتباط با يك ملاك معين «جلوي» صف عرض اندام مي‌كند، ممكن است با مبنا قرار دادن يك ملاك ديگر كاملاً «عقب»[22] باشد.[23] به همان نسبت اشتباه خواهد بود اگر ارزيابي‌هايي كه در بارة خصائل، نقطه قوت و ضعفهاي يك كشور معين فدراتيو وجود دارند را عاميت ببخشيم و به بقيه تعميم دهيم. بلكه بايد بنا را بر اين قرار داد كه نقاط قوت و ضعف به نوع نظام فدراليستي در آن كشور معين برمي‌گردد و نه به نفس فدراليسم.

علاوه بر اين نبايد سيستم فدراليستي را خشك و نامعطف، بلكه چون نظامي پويا درك نمود كه توانايي انطباق خود با شرايط حاكم را دارد: نوع خاصي كه از اين نظام پياده شده و ميزان فدراليستي آن در هيچ كشوري همواره يكسان نبوده است، بلكه با توجه به نوع و توازن نيروهاي سياسي حاكم مي‌تواند تغيير كند. اگر بخواهيم با تنوع موجود در جامعه و با هويتهاي موجود منطقه‌اي آن برخورد شايسته كنيم، فدراليسم اصل مناسب سازماندهي جامعه و دولت مي‌باشد. اما چنانچه، برعكس آنچه كه گفته شد، فدراليسم را در درجة نخست بعنوان مانع به كرسي‌نشاندن ارادة سياسي اكثريت جامعه يا موجبي براي كاهش كارآمدي اقدامات سياسي و اقتصادي[24] درك كنيم، عناصر فدراليستي به عقب رانده مي‌شوند.

فرانتس فالِند (Franz Fallend)  دكتراي علوم سياسي دارد و در انستيو علوم سياسي دانشگاه زالتس‌بورگ  (اتريش) تدريس مي‌كند.