پرسش و پاسخ مربوط به فدراليسم در آلمان

ـ آشنايي مقدماتي با نظام سياسي آلمان ـ

 

مصاحبة سايت انتگراسيون ايرانيان آلمان با آقاي ناصر ايرانپور (محقق، ژورناليست و مترجم دادگستري آلمان)

 

آقاي ايرانپور، شما در چندين مقاله و ترجمه به ساختار  سياسي آلمان پرداختهايد و  فدراليسم موضع اصلي اين مطالب بوده است.  بي آنکه بخواهيم پاسخ پرسشهاي خود را در اين مقالات جستجو کنيم، مايلم از زاويه ديد يک نفر که تازه وارد آلمان شده يا حتي آن کسي که سالهاست در اين کشور زندگي ميکند، اما با اين مقوله آشنايي چنداني ندارد، سؤالات خود را مطرح کنم. به عبارت ديگر از اين زاويه که آشنائي با اين موضوع به چه درد من ايراني ساکن آلمان ميخورد. خواهش مي‌كنم، مطالب را به زباني ساده و غيرآكادميك  و طوري مطرح كنيد كه كساني كه فاقد زمينة كافي نيز هستند، آن را بتوانند درك كنند.

 

 

فدراليسم در لغت يعني چه و چه ريشهاي دارد؟

فدراليسم يكي از مفاهيم علوم سياسي است كه ريشة لاتيني آن Foeder, Foedus   و از لحاظ لغوي به معناي  اتحاد، ائتلاف يا قرارداد مي‌باشد.

 

فدرالبسم به مفهوم اصل سازماندهي و ساختار سياسي چگونه سيستمي است؟

فدراليسم بطور ساده به اصلي از سازماندهي و همبستگي دولتي گفته مي‌شود كه بر طبق آن نظام سياسي از يك واحد سياسي كل (دولت فدرال مركزي) و واحدهاي سياسي جزء (مثلاً ايالتها) تشكيل مي‌گردد. هر چند هر دوي اين سطحهاي دولتي، يعني هم سطح فدرال و هم سطح ايالتي، از نهادهاي دولتي خود چون حكومت و دستگاه اداري دولتي، پارلمان و قوة قضائيه برخوردارند، اما در عين حال همة آنها با هم يك نظام سياسي واحد را تشكيل مي‌دهند. فدراليسم را اصل تنوع در اتحاد خوانده‌اند و اين به معني است كه در اين نظامها به جاي اصل يك ملت ـ يك دولت، پلوراليسم و تنوع (ملي، قومي، فرهنگي، ديني، ...) است كه مبنا و ملاك حاكميت سياسي قرار مي‌گيرد. اگر ايران امروز را در نظر بگيريم و فدراليسم را به آن بسط دهيم، در آن يك دولت فدرال مركزي خواهيم داشت با كابينة فدرال، پارلمان فدرال، قوة قضائية فدرال و همچنين مثلاً 6 ايالت با كابينة ايالتي، پارلمان ايالتي، قوة قضائية ايالتي. در ضمن ايالتها مشترك يك ارگان خواهند داشت كه بر تنظيم و تصويب و اجراي قوانين در سطح فدرال كنترل اعمال نموده و در صورت لزوم دولت فدرال را بلوكه مي‌كند. كشورهاي فدرال دمكراتيك بسياري در دنيا وجود دارند چون ايالات متحدة آمريكا، برزيل، كانادا، استراليا، آلمان، بلژيك، اسپانيا، سويس، اتريش، ژاپن و غيره.

  

کشورهاي مختلفي بعنوان کشورهاي فدراتيو شناخته مي شوند، چند نوع فدراليسم داريم و بدون آنکه بخواهيم وارد جزئيات تئوريک بشويم تفات آنها با هم در چيست و کدام کشورها را مي توان به عنوان شاخص هر کدام نام برد؟

بطور خلاصه دو نوع فدراليسم داريم: نوعي از آن فدراليسم دوآل يا دوگانه خوانده مي‌شود و نوع دوم آن فدراليسم كئوپراتيو يا تعاوني. در نوع اول هر دو سطح فدرال و ايالتي از استقلال فراواني برخوردار هستند و در كار همديگر كمترين دخالت را دارند. اما در نوع دوم استقلال هر دو سطح محدود است و هر دو در هم‌تنيده هستند و در حوزة يكديگر نفوذ دارند و به طرق مختلف به هم وابسته‌اند. شكل فدراليسم مثلاً در ايالات متحدة آمريكا تا اندازة زيادي دوآل است و در آلمان كئوپراتيو.

 

به آلمان بر گرديم. چرا کشور آلمان اين سيستم را براي خود برگزيد وچه مشکلي را مي خواستند با آن حل کنند؟

چون كشورهاي متفينق علاقه‌اي نداشتند كه دوباره در آلمان يك دولت متمركز قوي روي كار بيايد، سياست فدراليزه كردن آلمانِ بعد از جنگ جهاني دوم را دنبال نمودند. البته آلمان سنتاً هم يك دولت فدراليستي بوده است و در آن مناطق، تاريخاً نقش مهمي ايفا كرده‌اند و قبل از تصاحب قدرت تام توسط نازيها، اين كشور از ايالتهاي مختلفي تشكيل شده بود، اما دولت سنتراليستي و تماميتگراي هيتلر همة آنها را منحل نمود و در يك نظام ديكتاتوري و توتاليتر، فاشيستي و شووينيستي ادغام نمود. به همين دليل هم اين خواستة متفقين بعد از جنگ و رهايي اروپا از يوغ فاشيسم با موافقت نخبگان سياسي آلمان هم روبرو شد. تفاوتهاي تاريخي و فرهنگي كه ميان ايالتها و مناطق آلمان وجود داشت، به اين ترتيب در بناي دمكراسي نو در نظر گرفته شدند و ناديده گرفته نشدند. هم‌اكنون آلمان از 16 دولت ايالتي با اختيارات و صلاحيتهاي ويژة خود و همچنين يك دولت فدرال مشترك تشكيل شده است.

 

نکات مثبت ومنفي سيستم فدرال در آلمان کدامها هستند؟

از محاسن سيستم فدراليستي در آلمان اين است كه در آن تنوع ارج شمرده مي‌شود، كه بيشترين ميزان دمكراسي رعايت مي‌شود، كه احزاب سياسي متعددي در ايالتهاي مختلف مي‌توانند ايدآلهاي خود را به مرحلة اجرا درآورند، كه از تمركز خطرناك قدرت سياسي جلوگيري بعمل مي‌آيد، كه پايتخت كشور تنها مركز ثقل و فعل و انفعال سياسي و فرهنگي و اقتصادي نيست، كه سياستهاي اقتصادي و فرهنگي متنوعي در ايالتهاي آلمان مي‌توانند به آزمايش گذاشته شوند و در صورت موفق بودن آن در ايالتهاي ديگر هم مورد تقليد قرار گيرد و ... معايب فدراليسم پيچيده بودن آن، كم‌بازده بودن آن، پرخرج بودن آن و پروسة مذاكرات طولاني و كسل‌كننده مي‌باشند.

 

منِ شهروند ساکن آلمان چگونه مي توانم در زندگي روزمره خود نقش و تأثير سيستم فدرال را در زندگي روزمره خودم ببينم؟ مثلا در مراجعات اداري تفاوت ايالتها يا نواحي اداري در هر ايالت يا شهرداري ها با هم در چيست؟ آيا همه از يک قانون پيروي مي کنند؟

در نگاه نخست اصلاً به چشم نمي‌آيد كه ما در يك كشور فدرال هستيم. اما با اندكي دقت متوجه مي‌شويم كه ما مثلاً كمترين سروكار را با پايتخت اين كشور (برلين) داريم، چنانچه آنجا زندگي نكنيم. اين امر دال بر اين است كه در يك كشور سنتراليستي زندگي نمي‌كنيم. يا اگر دقت كنيم، مي‌بينيم كه برخي از موازين، قوانين فدرال هستند و برخي ديگر قوانين ايالتي. قوانين مربوط به خارجيان، پناهندگي و تابعيت قوانين فدرال هستند. هر جا ما پيشوند Bund- را جلوي نام يك قانون يا يك اداره يافتيم، متوجه خواهيم شد كه اداره يا قانون مربوطه فدرال مي‌باشد و نه ايالتي. اما فرهنگ و آموزش و پرورش مربوط به ايالتها مي‌باشد. به همين دليل هم شاهد تفاوتهايي در نظام آموزشي و دانشگاهي مي‌بينيم. براي نمونه در برخي از ايالتها ديپلم بعد از 12 سال گرفته مي‌شود، درحاليكه در مابقي پس از 13 سال.

 

تقسيم کار بين دولت فدرال و ايالتها جگونه است وشامل کدام امور مي شود؟

در كل امور پولي، دفاعي، سياست خارجي و سياستهاي درازمدت اقتصادي بر عهدة دولت فدرال است، اما امور فرهنگي، دانشگاهي، آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، محيط زيست، دستگاه قضايي، پليس غالباً برعهدة ايالتها مي‌باشد. اگر چنين به نظر مي‌رسد كه ايالتها اختيارات چنداني ندارند و مجري مصوبات مجلس فدرال هستند، اما با توجه داشته باشيم كه با توجه به نوع فدراليسم در آلمان ايالتها نقش بسيار عمده‌اي در قانون فدرال دارند و بر كاركردها و سياستهاي دولت فدرال كنترل اعمال مي‌كنند و ايالتها نقش مهم در سياستهاي اقتصادي و مالي و حتي سياست خارجي دولت فدرال دارند. 

 

کمون يا شهرداري ها اين وسط چه نقشي داشته و تا کجا استقلال عمل داشته و وظايف آنها شامل  کدام زمينهها ميشود؟

در آلمان چند نوع ماليات داريم: برخي از مالياتهاي را دولت فدرال دريافت مي‌كند، برخي ديگر را ايالتها، برخي را شهرها و دسته‌اي نيز بين آنها تقسيم مي‌گردد. بنابراين بخشي از مالياتها و عوارض را شهرداريها تعيين و اخذ مي‌كنند. تقريباً تمام مسائلي كه جزء وظايف شهرداري شناخته مي‌شوند، در حوزة اختيارات شهرها مي‌باشد. مضاف بر اين، اجراي برخي از قوانين فدرال و ايالتي برعهدة شهرهاست، چون قانون ايالتي مربوط به مدارس يا قانون فدرال تأمين اجتماعي (سوسيال‌هيلفه)، به اين معني كه دولت فدرال يا ايالتي ادارة خاص خود را براي اينكارها ندارند، بلكه منبع مالي لازم را در اختيار ايالتها مي‌گذارند، تا آنها اين وظايف را اجرا كنند. هر شهر در حوزة اختيارات خود از قانون اساسي خود نيز برخوردار است. مثلاً در شهري شهردار مستقيم انتخاب مي‌شود، در شهر ديگر از بزرگترين ائتلاف و فراكسيون حزبي شوراي شهر.

 

آيا براستي فدراليسم يک سيستم دمکراتيک است يا آنکه نوعي هرج ومرج و يک بام و چند هوائي را موجب ميشود؟

فدراليسم يك سيستم دمكراتيك مي‌باشد. به هر حال، چنانچه دمكراسي را يك مقولة نسبي بدانيم و براي آن درجات مختلفي قائل باشيم، مي‌توانيم بگوييم كه سيستم فدراتيو از خيلي لحاظ از نظام سنتراليستي و متمركز دمكراتيك‌تر است. هرج و مرج و يك بام و دوهوايي كه شما مي‌فرمائيد، ذاتي هر نظام دمكراتيك است، چنانچه خواسته نشود كه بر طبق ميل و ارادة يك نفر رهبر عمل شود. البته به فدراليسم اراداتي از لحاظ مشروعيت دمكراتيك وارد مي‌گردد و بر حق هم وارد مي‌گردد، اما بديل و آلترناتيو آن نه يك نظام متمركز و مركزگرا، بلكه رفرم مستمر آن است. علاوه بر اين همانطور كه شاهد هستيم، خيلي از كشورهاي جهان صرفاً به صرف وجود نظامهاي فدرال در آنها كمترين اصطكاك وجود دارد، هر چند كه اكثريت آنها از تنوع ملي و قومي و فرهنگي و زباني و غيره برخوردارند. اتفاقاً فدراليسم مكانيسميست براي تنظيم دمكراتيك مناسبات بين حاكميت مركزي و مناطق. چنانچه در برخي از اين كشورها سيستم فدرال غالب نمي‌بود، انشقاق و نزاع و جدايي در آنها خيلي بيشتر مي‌شد و آنها خيلي پيش از اين چند پارچه مي‌شدند. باري، تنها به يمن وجود نظام فدرال است كه كوبكهاي كانادا جدا نشده‌اند، تنها به دليل وجود نظام فدرال است كه بين گروههاي ملي و زباني بلژيك شكاف بيشتري ايجاد نشده و كشور از هم متلاشي نشده است. اين امر براي كشورهاي چون سويس، اسپانيا، هند و ديگر كشورهاي فدرال نيز صدق مي‌كند. بنابراين فدراليسم تأمين‌كننده و ضامن دمكراسي و يك بام و چند هوايي است؛ يك بام از نظر من دولت مشتركِ فدرال است و چند هوايي هم دولتهاي ايالتي برآمده از ارادة مليتها و اقوام و مناطق داخل يك كشور.

 

تاثير ونقش فدراليسم در کاهش تشنج و مشکلات اجتماعي- سياسي وتقويت عدالت اجتماعي و برابري همه شهروندان در مقابل قانون چگونه است؟

فدراليسم بيشترين پنانسيل و ظرفيت را براي حل مشكلات اجتماعي و سياسي دارد، چرا كه در اين نظام، در مركزي كه احتمالاً كمترين آگاهي ممكن را به نسبت مسائل ايالتها و شهرها دارد، تصميم گرفته نمي‌شود، بلكه تصميمات در نزديكي مسائل بوجود آمده گرفته مي‌شوند. خارج از اين مسئله، ما مي‌بينيم كه سالانه دولت آلمان ميليارد در ميليارد خرج ايالتهاي آلمان شرقي سابق مي‌كند، ما شاهد اين هستيم كه بين دولت فدرال و ايالتها و بين خود ايالتها اصل برقراري توازن مالي (Finanzausgleich) اجرا مي‌گردد كه بر مبناي آن ايالتهاي از لحاظ مالي و اقتصادي نيرومند به ايالتهاي بي‌بضاعت ياري مي‌رسانند. در اين كشور كسي به خاطر اينكه متعلق به فلان ايالت است، يا بهمان مذهب را دارد مورد تبعيض قرار نمي‌گيرد. همه در برابر قانون برابرند. مردم نيز در اين نظام مي‌توانند از حق سياسي خود در مقابل دولت به ميزان بيشتري بهره گيرند، چرا كه تعداد انتخابات بيشتري به نسبت يك نظام سنتراليستي و متمركز برگزار مي‌گردد (انتخابات ايالتي، فدرال، شهري، داخل احزاب سياسي و ...). در اين نظام احزاب منطقه‌اي قدرت بيشتري به نسبت نظامهاي متمركز دارند، چون در نظامهاي متمركز تعيين كننده اكثريت رأي‌دهندگان در مقياس سراسري است و در حاليكه در اينجا ملاك همچنين اكثريت آراء در مقياس ايالتي است و مردم هم حق خود را هم مي‌توانند در سطح فدرال به كرسي بنشانند، هم در ايالتها و هم از طريق نمايندگي ايالتها (بوندس‌رات) دوباره در سطح فدرال. مضاف براين در نظام فدرال دو نوع تقسيم قوا وجود دارد: هم بين قواي مقننه، اجرائيه و قضايه و هم بين دولت مركزي و دولتهاي ايالتي. اين نيز دليل ديگر بر دمكراتيكتر بودن سيستم فدرال به نسبت سيستم متمركز مي‌باشد. و بالاخره نظام فدرال به كادر سياسي و دولتي بيشتري به نسبت نظام متمركز نياز دارد و اين خود باعث فعال‌تر شدن مردم و نخبگان سياسي براي شركت در پروسة سياسي جامعه مي‌كند، صرف اين پديده از اليگارشي دولت و انباشت بيش از حد قدرت در دست عده‌اي معدود و فساد اداري جلوگيري به عمل مي‌آورد. در برخي از كشورهاي جهان معضل ملي وجود دارد به اين معني كه جنبشهايي در آن وجود دارند كه طالب دستيابي به حق تعيين سرنوشت سياسي خود، دستيابي به حقوق ملي، قومي، فرهنگي و زباني خود هستند، طالب شركت در حاكميت سياسي و رفع تبعيضات شووينيستي و آسيميليستي هستند، لذا آنها براي دستيابي به اين هدف و رفع تشنج نظام فدراتيو را پياده كرده‌اند. چون فدراليسم از اين جنبه (دستيابي برابر قدرت سياسي) نيز قادر است عدالت را برقرار سازد و نقش تشنج‌زدايي و قانونمندي خود را ايفا كند. بي‌جهت نيست كه اكثر كشورهاي فدراليستي از جملة آرامترين، بااعتبارترين، نيرومند‌ترين و عدالتخواه‌ترين كشورها در عرصة جهان مي‌باشند (بنگريد به سويس، آلمان، كانادا، ...)، و اين درحاليست كه ما به طور نسبي بيشتر طغيانها را در كشورهاي متمركز و مركزگرا با دكترين يك ملت ـ يك دولت داريم.

 

اگر از زاويه انتگراسيون به مسئله نگاه کنيم، براي يک ايراني ساکن آلمان در چه مواردي نظام فدراتيو حاکم در آلمان بيگانه است؟ در چه مواردي عادت کردن  يا تنظيم کردن خود با آن سخت است؟ در کدام موارد کنار آمدن با آن ساده است؟

هر چند قانون مهاجرت كه موضوع اصلي آن انتگراسيون است يك قانون فدرال مي‌باشد، اما همين قانون مي‌تواند در ايالتهاي مختلف به اشكال مختلف اجرا شود و ما مي‌توانيم به ايالتهايي كوچ كنيم كه بر آنيم در آنها موقعيت بهتري را خواهيم داشت. نظام فدراتيو اصولاً براي همة ما ايرانيان بيگانه است، چرا كه ما در يك كشور غيردمكراتيك و بسيار متمركز پرورده شده‌ايم. حتي بسياري از روشنفكران ما آگاهي درستي در مورد اين نظام ندارند. با اين وصف تصور نمي‌كنم كه كنار آمدن يا نيامدن با اين كشور به نظام آن مربوط گردد، چه كه به عقيدة من نظام سياسي در آلمان دمكراتيك‌تر و بازتر از خُلقيات مردم اين كشور مي‌باشد.

 

در ماههاي اخير از رفرم در سيستم فدراليسم کشور صحبت شده و آخرين تلاش در اين زمينه به شکست انجاميد. اين رفرم از کدام ضرورت ناشي شده وچه مواردي را شامل مي شود؟

فوقاً گفتيم كه نظام فدرال در آلمان كئوپراتيو مي‌باشد، به اين معني كه هم دولتهاي ايالتي در دولت فدرال مركزي (از طريق ارگان مشتركشان ،بوندس‌راتأ (شوراي فدرال)) قدرت زياد دارد و هم دولت فدرال از طريق صلاحيتهاي زياد اجرايي و قانونگذاري از قدرت زيادي در ايالتها برخوردار است. 60 درصد از قوانيني كه در مجلس فدرال (بوندس‌تاگ) تصويب مي‌شوند، نياز به رأي موافق ايالتها (يا بهتر بگوييم به رأي موافق نمايندگي آنها در سطح فدرال دارند، كه بوندس‌رات (شوراي فدرال) نام دارد، قبل از اينكه به تصويب نهايي برسند. [اين رقم پس از رفرم اخير فدراليسم در آلمان کاهش زيادی يافت.] در بوندس‌رات هر ايالت به نسبت جمعيت 3 الي 6 نماينده دارد كه از طرف دولتهاي ايالتي به اين ارگان اعزام مي‌شوند. خوب، در چندين دهة اخير غالباً اينطور بوده كه موقعي كه ائتلافي در بوندس‌تاگ (مجلس فدرال) اكثريت داشته و دولت فدرال را تشكيل داده، اكثريت اعضاي نمايندگي ايالتها (بوندس‌رات يا شوراي فدرال) دست احزاب مخالف بوده است و اين احزاب هم طرحها و لايحه‌هاي احزاب حاكم در سطح فدرال را رد مي‌كنند، چنين است كه به قول خودشان رفرم‌شتاو بوجود مي‌آيد و هيچ قانون درست و حسابي تصويب و به اجرا درنمي‌آيد. اكنون هم با اين وضعيت روبرو هستيم: طرحهايي كه حزب سوسيال‌دمكرات آلمان و حزب سبزها در مجلس فدرال اين كشور به تصويب مي‌رسانند، در بوندس‌رات كه در آن حزب دمكرات مسيحي، سوسيال‌مسيحي و حزب دمكراتهاي آزاد اكثريت دارند (به اين دليل كه اكثريت ايالتها دست آنهاست) رد مي‌گردند و بلوكه مي‌شوند و به اين ترتيب دولت فدرال كار زيادي نمي‌تواند از پيش ببرد، بدون نظر موافق اپوزيسيون. سالهاست كه اين پديدة منفي مورد نكوهش قرار مي‌گيرد و در مورد آن بحث مي‌شود. تا عاقبت سال پيش كميسيوني براي رفع اين نقيصه و رفرم نظام فدرال در آلمان تشكيل شد. نيمي از اعضاي اين كميسيون به دولت فدرال وابسته‌اند و نيم ديگرآن به دولتهاي ايالتي. از طرف دولت فدرالفرانتس مونته‌فرينگ (رئيس حزب سوسيال‌دمكرات آلمان) رئيس اين مجمع مي‌باشد و از طرف ايالتها ادموند شتويبر (رئيس حزب سوسيال مسيحي آلمان). قرار بر اين بود كه از يك طرف به اختيارات و صلاحيتهاي ايالتها در حوزة ايالتي افزوده شود، در عوض از اختيارات و حق وتوي آنها در سطح فدرال كاسته شود كه عاقبت بر سر قانون نظام آموزش عالي به توافق نرسيدند. اما با شناختي كه من از آلمان دارم، مطمئن هستم كه اين رفرم به زودي به تصويب خواهد رسيد، تنها در حال حاضر هر دو طرف بر نظرات خود پافشاري مي‌كنند، تا طرف مقابل را به سازش و مصالحة بيشتر مجبور سازند، دست آخر اما راه حلي بينابيني خواهند يافت، همانطور كه هميشه در آلمان بعد از جنگ جهاني دوم چنين بوده و نزاع از طريق مذاكره حل و فصل گرديده است.