مشاركت واحدهاي فدراليزه شده در سياستگذاري دولت فدرال
نوشتة رونالد ل. وتس
ترجمة ناصر ايرانپور
اين سند بحث خود را روي شكل‌گيري سياست فدرال در چارچوب نهادهاي حكومتهاي فدرال متمركز مي‌سازد و بحث رابطة بين حكومتهاي سطح فدرال و ايالتي را براي كارورزگاه [سمينار] شمارة 3ـ3 مي‌گذارد. منظور از «واحدهاي فدراليزه شده» به مفهوم وسيع آن حكومتها، قوة قانونگذار و شهروندان [در سطح منطقه‌اي يعني ايالتي، كانتوني، استاني، ...] مي‌باشد. تصميم‌گيريها در مورد ساختار، تركيب و شركت ايالتهاي يك كشور فدرال در نهادها و ارگانهاي حكومت فدرال مركزي هنگام تشكيل نظامهاي فدراتيو غالباً مورد نزاع بوده است. در اين مرحله پرسشهايي بوجود مي‌آيند كه پاسخ مي‌طلبند، چون:
· به چه ميزان نهادهاي پارلماني و غيرپارلماني در قياس با هم موجبات نمايندگي واحدهاي فدراليزه شده [قوة مقننه، اجرائيه و مردم ايالتها و مناطق] را در مراجع، ارگانها و مراحل قانونگذاري، به ويژه در مجلس دوم (شوراي نمايندگي ايالتها در سطح)، در قوة مجريه دولت فدرال، در دستگاه اداري و دولتي آن و در ادارات فدرالِي كه وظيفة تنظيم و هماهنگ‌كنندة روابط سطوح مختلف دولتي را برعهده دارند، فراهم مي‌آورند؟
· چه تأثيراتي را سيستمهاي مختلف انتخاباتي و يا ساختارهاي مختلف احزاب سياسي از اين لحاظ دارند؟
· تا چه اندازه كسب تكليف از ايالتها و يا موافقت آنها با موازين قانون اساسي كشور منطبق است و ضرورت دارد؟
يك جنبة پايه‌اي، مهم و متغير ديگر اين مسئله همچنين اين است كه آيا رابطة بين قوة مقننه و اجرائيه در سطح فدرال بر اساس اصل جدايي قوا استوار است يا اينكه اين رابطه در نهادهاي پارلماني عملاً ذوب شده است، چرا كه:
· چنانچه قوة مقننه و اجرائيه از هم تفكيك باشند، سيستم فدرال مي‌تواند فرم سيستمهاي حاوي كنگره و رئيس‌جمهور را به خود گيرد [يعني هر دوي اين دو ارگانها بطور مستقيم از طرف مردم انتخاب شوند]، آنطور كه آن را در ايالات متحده و يا در فدراسيونهاي آمريكاي لاتين مي‌بينيم؛
· قوة مجرية سطح فدرال همچنين مي‌تواند به شكل «همكارانه با دورة وكالت معين‌شده» باشد [ينعني انتخاب اعضاي كابينة دولت از طرف پارلمان براي مدت 4 سال صورت گيرد] ، آنطور كه در سويس شاهد آن هستيم؛
· قوة مجرية سطح فدرال همچنين مي‌تواند پارلماني [يعني حكومت فدرال برآمده از پارلمان فدرال] باشد كه هم در فدراسيونهايي كه سابقاً مستعمرة بريتانيا بودند (چون كانادا، استراليا، هند، مالزي) وجود دارد و هم در تعدادي از فدراسيونهاي اروپايي (چون اتريش، بلژيك، آلمان و اسپانيا).
در اكثر فدراسيونها توازن بين نمايندگي دمكراتيك اكثريت مردم و نمايندگي‌هاي ويژة ايالتها در ارگان قانونگذار فدرال از طريق راه حل دو مجلسي برقرار گرديده است. اما مجلسهاي دوم فدرال كه نمايندگي ايالتها و مناطق مختلف را در سطح فدرال اين كشورها برعهده دارند، با هم بسيار متفاوتند، آن هم از لحاظ:
· انتخاب يا انتصاب اعضاي آنها (براي نمونه انتخاب مستقيم آنها از طرف مردم، اانتخاب آنها از طرف پارلمانهاي اين مناطق و ايالتها، انتصاب آنها از طرف حكومتهاي ايالتها يا تعيين آنها از طرف دولت فدرال)؛
· تركيب آنها (مثلاً يا همة ايالتها بدون در نظر گرفتن كوچكي و بزرگي و جمعيت آنها به يك ميزان در اين ارگان نماينده دارند، يا تعداد آنها با توجه به فاكتورهاي پيشگفته متفاوتند، اما اين تعداد به نفع ايالتهاي كوچك تنظيم و تعيين گرديده است)؛
· اختيارات آنها (براي مثال داراي اختيارات برابر يا ضعيفتر از پارلمان فدرال).
اين تفاوتها بر روي نقش و ميزان نفوذ آنها تأثيرگذارند.
اهميت قوة مقننة فدرال در فدراسيونهاي امروزي سوالات ديگري را نيز مطرح مي‌سازد:
· به چه ميزان اَشكال مختلف قوة مجرية فدرال ـ يعني رياست‌جمهوري، همكارانه، پارلماني يا مخلوط ـ بر روي امكانات واحدهاي فدراليزه شدة مناطق و ايالتها جهت مشاركت آنها در شكل‌دهي سياست دولت فدرال تأثيرگذارند؟
· آيا واحدهاي فدراليزه شدة ايالتها نقش و تأثيري بر نوع انتخاب حكومت فدرال مركزي دارند؟
· آيا عناصري براي اعمال مشترك قدرت و كسب توافق مشترك وجود دارند كه به نوعي تأثيرگذار باشند كه دولت فدرال مركزي بتواند نقش خود را ايفا كند؟
· آيا ضوابطي قراردادي يا بر اساس قانون اساسي وجود دارند، تا حكومت فدرال مركزي از اعضايي تشكيل گردد كه نمايندگي بخشهاي مختلف كشور فدراليزه شده (ايالتها) را داشته باشند؟
· آيا آنجا كه همچون ضوابطي وجود دارند، گرايش به تفاهم بيشتر است يا به اختلاف؟
· آيا در عمل ضوابطي معين و مدون براي تعيين رئيس دولت تشريفاتي و همچنين براي دستگاه اداري فدرال و ادارات فدرال ترفيع‌كنندة اختلاف و ايجادكنندة هماهنگي بين سطوح مختلف دولتي وجود دارند؟
مشاركت واحدهاي فدراليزه شده در سياستگذاري دولت فدرال همچنين به درجة بالايي به سيستمهاي انتخاباتي و همچنين به نوع، شيوة كار و سازماندهي دروني احزاب سياسي بستگي دارد.
در كليت خود بيشتر فدراسيونها به اين نتيجه رسيده‌اند كه براي كسب حقانيت سياسي و حفظ وحدت فدرال ميزان معيني از مشاركت و سهيم‌كردن واحدهاي فدراليزه شدة ايالتها و مناطق از طريق حكومتهاي آنها، پارلمانهاي آنها يا مستقيماً توسط خود اهالي آنها در شكل‌دهي سياست فدرال مطلوب است. اما تجارب نشان مي‌دهند كه چنانچه اغراق‌آميز عمل شود، ضرورت «تصميم‌گيري مشترك و دستيابي به تفاهم مشترك» به يك دام مبدل خواهد شد، به اين معني كه هر دو سطح فدرال و ايالتي بلوكه شده و بازدهي كاركرد دولتي سطوح مختلف كه مولد آن در واقع همين پروسة تصميم‌گيري فدرال برعكس نظام كنفدرال مي‌باشد، كاهش خواهد يافت.
مطلب حاضر خلاصه شدة سند كاملي است كه توسط Roland L. Watts، استاد دانشگاه كوين كانادا، در سومين كنفرانس بين‌المللي فدراليسم ارائه شد كه در اوايل مارس 2005 در بلژيك برگزار گرديد (http://www.federalism2005.be).