عنوان نوشتة حاضر موضوعِ رابطة فدراليسم با دمكراسي را طرح مي‌سازد، هر چند كه تيتر مزبور، اولاً، ممكن است بعنوان يك تز درك و برداشت شود، مبني بر اينكه سازماندهي و ساختار سياسي اصولاً به صرف فدراتيو بودن آن خصيصه و كيفيت دمكراتيك دارد و يا دست‌كم، ساختار فدراتيو باعث رشد و اعتلاي دمكراسي در سيستم مربوطه مي‌شود؛ بر طبق چنين دركي، فدراليسم و دمكراسي عناصر مكمل نظام سياسي فدرال مي‌باشند. دوماً، عنوان فوق، ممكن است همچنين به عنوان يك پرسش درك شود و آن اينكه كه آيا، تحت چه شرايطي و به چه ميزان يك ساختار فدراتيو ظرفيت بخشيدن حقانيت دمكراتيك به سيستم سياسي را دارد. سطور ذيل مايلند هم درست يا نادرست‌بودن تز فرموله شدة فوق را مدلل سازند و هم سوال طرح شده در مورد تاًثير اعتلابخش يا بازدارندة ساختار فدراتيو بر دمكراسي را مورد بحث و بررسي قرار دهند.

ما ناظريم كه همة كشورهاي برخوردار از ساختار مدون فدراتيو غالباً جزء نظامهاي سياسي دمكراتيك بشمار مي‌آيند، يا به هر حال غيردمكراتيك محسوب نمي‌شوند. اتحاد شوروي ـ اتحاد جماهير شوروي سوسياليستي ـ بر طبق درك غالب، از ساختار واقعاً فدراتيو برخوردار نبوده است. اما آيا همچون مشاهده‌اي اجازه اين استنتاج را مي‌دهد كه ما در رابطه با پيوند فدراليسم و دمكراسي با يك قانون مسلم و خدشه‌ناپذير سروكار داريم؟ قطعاً نه؛ اشاره به مورد اتحاد شوروي مضافاً نشان مي‌دهد كه ضروري است ابتدا عناصر بنيادين فدراليسم و به همين ترتيب دمكراسي را مشخص سازيم. اين كار در دو بخش مقدماتي (1 و 2) انجام مي‌گيرد. سپس تلاش مي‌شود بررسي شود كه كدام عواملِ رشديابندة دمكراسي قادر هستند باعث شكوفاييِ ساختار فدراتيو بشوند (3). چون ـ همانطور كه بر همگان روشن است ـ انواع مختلف فدراليسم وجود دارند و چون فاكتورهاي معين مهم حقانيت دمكراتيك در رابطة تنشي [تز، سنتز و آنتي‌تز] با هم قرار دارند، مي‌خواهيم در ادامه به رابطة بين فدراليسم و دمكراسي تحت اين سوال دقيقتر بپردازيم كه آيا و تا چه ميزان ساختارهاي فدراليستي تأئيرات منفي بر كيفيت دمكراتيك يك سيستم سياسي مي‌توانند داشته باشند (4). در خاتمه يك ارزيابي مشخص و جمع‌بندي شده از رابطة بين دمكراسي و فدراليسم ارائه مي‌گردد (5).

1. مختصات دمكراسي و مشروعيت دمكراتيك

دمكراسي، «حاكميت اكثريت»، مشخصة اصلي دولت مبتني بر قانون است كه در پي دورة روشنگري در غرب پديدار گشت؛ اصطلاح «دمكراسي مشروطه» نيز بايد به اين مفهوم درك شود. ذاتي هستة اصلي دمكراسي مشروطه‌ اين درك است كه آحاد جامعه‌اي كه يك كشور را بوجود آورده‌اند، نه رعايا، بلكه شهروندان برابر حقوق هستند؛ كه آنها در تصميم‌گيريهاي سياسي ـ يعني در تعيين و تنظيم مناسبات دولتي ـ بصورت تعيين‌كننده سهيم‌ هستند؛ كه نمايندگان و صاحبان مناصب دولتي ـ يعني حاكماني كه نمايندگي شهروندان را دارند ـ در برابر شهروندان ـ يعني حكومت‌شوندگان ـ از لحاظ سياسي مسئول و مكلف به پاسخگويي هستند. حاكميت سياسي در دمكراسي بايد از خلق ـ يعني از مجموع شهروندانِ از حيث سياسي برابرِحقوق ـ برخيزد. مجاز نيست اعمال حاكميت به شيوة متمركز، بلكه بايد ـ بر اساس و توسط فعاليتها و سازمانهاي مختلف، به ويژه نهادي و قانوني ـ تقسيم‌‌ و محدود شده انجام پذيرد. يكي از تعلقات مهم دمكراسي مدرن، احزاب سياسي مي‌باشند كه با هم براي جلب حمايت شهروندان ـ هم بعنوان رأي‌دهندگان و هم بعنوان اعضاي حزب ـ جهت كسب و اشغال پستها و نمايندگي‌هاي سياسي رقابت داشته باشند.

اين ويژگي‌هاي كاملاً اساسي، اما بيشتر كليِِ يك نظام بنيادينِ سياسيِ دمكراتيك را مي‌توان با تعدادي از مختصات مفصل‌تر ديگر تكميل نمود:

×       مباني بنيادين نظام سياسي هر كشور دمكراتيك در قانون اساسي يا در ضوابط مربوط به قانون اساسي آن كشور درج و ثبت شده‌اند كه نوع فرموله آنها به تصميمات (مستقيم يا غير مستقيم) خود شهروندان برمي‌گردد؛ كه تنها با رأي مردم، بدست آمده در انتخابات مبتني بر اكثريت مركب (يعني بيشتر از اكثريت مطلق) مي‌تواند تغيير يابد و تفسير آن در صورت اختلاف بر عهدة يك نهاد ويژه است كه مستقل از سياست روز و رقابت بين فعالين مهم سياسي مي‌باشد. اين نهاد غالباً دادگاه قانون اساسي يا مرجع همطراز مي‌باشد.

×       ذاتي دمكراسي همچنين حق انتخابات عمومي، آزاد، مساوي و مخفي شهروندان بعنوان شكل كاملاً بنيادين شركت آنها در سرنوشت جامعه مي‌باشد؛ در اين راستا طبيعي است كه انتخاباتها بايد در فواصل زماني منظم برگزار شوند، چون نمايندگي تنها براي زمان محدود و معيني واگذار مي‌شود. شركت شهروندان در اين پروسه بطور مستمر، همچنين به شكل تصميم‌گيريهاي دمكراتيك (همه‌پرسي و فعاليتهاي مشابه) صورت مي‌گيرد، كه تصميمات نهادها و ارگانهاي نمايندگي را كامل مي‌سازند.

×       تضمين حقوق پايه‌اي شهروندان كه غالباً كاتالوگي از حقوق مدون در قانون اساسي را شامل مي‌شود، از مختصات حياتي يك نظام سياسي دمكراتيك مي‌باشد كه مشمول حقوق دفاعي شهروندان در برابر تهاجمات دولتي و به همين اندازه حق شركت در روند سياسي دمكراتيك جامعه (براي نمونه آزادي اطلاعات، بيان، تجمع و تشكل) نيز مي‌شود. هر دو نوع از اين حقوق پايه‌اي به ابتداي پيدايش دمكراسي مشروطه‌ برمي‌گردند. البته در دورة معاصر به فهرست حقوق پايه‌اي مذكور حقوق بنيادين اجتماعي و اقتصادي نيز افزوده گرديده است، كه البته معمولاً بيشتر كاراكتر تعيين اهداف دولتي و سمتگيري سياسي آن را دارند.

×       ذاتي دمكراسي، نظامي از نهادها و قوائد و مكانيسمها مي‌باشد كه مانع اعمال متمركز حاكميت باشد و به جاي آن اعمال تقسيم‌شدة قدرت را ميسر سازد، و تضمين كند كه بر اساس سابقه و هدف اصلي آموزة تقسيم قوا ـ كه البته از مدتها پيش نه تفكيك صرف قوا، بلكه كنترل متقابل و موازنة آنها را مدنظر دارد ـ شامل كنترل ميان‌ارگاني، كنترل درون‌ارگاني و همچنين حقوق ويژة اقليتها مي‌شود: كنترل ميان‌ارگاني بعنوان نمونه شامل تقابل دو پارلمان، تقابل حكومت و پارلمان و همچنين تقابل رئيس‌جمهور و رئيس‌دولت در سيستم دو قطبي دولتي مي‌شود؛ كنترل درون‌ارگاني براي نمونه تقابل منافع مختلف بخشها و وزارتخانه‌هاي مختلف يك حكومت، يا رويارويي گروههاي سياسي يك پارلمان مي‌باشد؛ منظور از حقوق ويژة اقليتها از جمله حقوق يك اقليت پارلماني مي‌باشد. اين مكانيسم بر اساس سنت آمريكايي نظام سياسي مبتني بر قانون اساسي، سيستم «چكها و بالانسها» [كنترلها و موازنه‌ها] ناميده مي‌شود كه قوائدي براي محدود نمودن زماني پستها و نمايندگي‌ها و براي ناسازگاري بين سِمَـتـهاي مختلف، يا بين سِمَت و نمايندگي مي‌باشد. به ويژه يك نظام قضايي مستقل از جملة آنها مي‌باشد.   

×       در دمكراسي مدرن، احزاب سياسي كه با هم در رقابت باشند، نقش مهمي را بازي مي‌كنند؛ سيستمهاي تك‌حزبي با نظام دمكراتيك هم‌خواني ندارند. تشكيل احزاب آزاد و فعاليت بلامانع احزاب در چارچوب نظام بنيادين سياسيِ تعيين و تبيين شده در قانون اساسي بايد تضمين شوند.

×       ذاتي پروسة سياسي دمكراتيك همچنين وجود اتحاديه‌ها و انجمنها مي‌باشد كه بعنوان يكي ديگر از اشكال ابراز وجود نيروها و فعالانِ به اصطلاح بينابيني و واسطه‌گر منافع متعددِ (براي مثال اصناف و مشاغل، اتحاديهآهاي كارگري، بخشهاي مختلف اقتصاد و يا مطالبات ويژة اجتماعي) را سازمان داده و وارد پروسة سياسي مي‌نمايند. اين يكي از جنبه‌هاي ويژة جامعة مدني مي‌باشد. اين اتحاديه‌ها و انجمن‌ها بايد قادر باشند، آزادانه تشكيل گردند.

×       وجود رسانه‌هاي همگاني آزاد هم براي دمكراسي مدرن از اهميت ويژه برخوردار است. نقش آنها براي آزادي اطلاعات و عقيده و همچنين براي تشريح عمومي سياست و پروسه و فرآيند سياسي بسيار حياتي است. آنها به ميزان زيادي باعث روشن‌ و شفاف‌شدن پروسة سياسي و آگاه كردن مردم در اين ارتباط مي‌شوند و بدين ترتيب سهم بسزايي در كنترل دولت دارند.

در تمام تأملات انجام شده روي دمكراسي پيوسته به مهمترين شرايط لازم براي كاركرد موفقيت‌آميز آن اشاره مي‌شود. اينجا بيشتر شرايط اجتماعي‌ـ‌ اقتصادي از شرايط سياسي ـ فرهنگي متمايز مي‌گردد. دستة اول شامل سطح معيني از رفاه و به ويژه تضمين اين امر است كه منابع و ذخاير اصلي كشور گسترده پخش‌شده و به يك ميزان تقسيم شده باشند، چون در غير اين‌صورت فعالان سياسي با امكانات نابرابر در پروسة سياسي شركت خواهند نمود. دستة دوم از شرايط به ويژگي‌هاي فرهنگ سياسي برمي‌گردد. بنابراين ضرورت هر دمكراسي يك فرهنگ سياسي، يعني ارزشها و ديدگاههاي آحاد يك جامعه، مي‌باشد، كه بر طبق آن آمادگي براي حل منازعات بر طبق موازين و قواعد تعيين شده بايد وجود داشته باشد، حال از طريق رقابت بر طبق اصول تعيين شده براي همه يا بر اساس توافق، همكاري يا مصالحه كه از طريق مذاكره بدست مي‌آيند. همچنين وجود اعتماد متقابل در اين ارتباط شرط مهم مي‌باشد. ما دو نوعِ اساسي از سيستمهاي دمكراتيك را از هم متمايز مي‌سازيم: دمكراسي رقابتي (كه به شيوة كلاسيك در بريتانيا و همچنين در كانادا يا آلمان وجود دارد) و دمكراسي تفاهمي يا توافقي (كه غالباً دمكراسي مذاكره خوانده مي‌شود و نمونة كلاسيك آن سويس مي‌باشد).

تا آنجايي كه مساله به حقانيت دمكراتيك برمي‌گردد، نبايد مشروع بودن حاكميت تنها به دولت و ارگانها و رويكردهاي تصميم‌گيري آن تنگ و محدود گردد، بلكه بايد به مفهومي وسيعتر درك و برداشت شود. حقانيت از سه منبع تغذيه مي‌كند و بر سه بعد كاملاً متفاوت استوار است:

×       اولاً حقانيت مي‌تواند از طريق ساختارها و مكانيسمهايي بدست آيد كه حاكميت را محدود مي‌سازند، يعني از طريق تقسيم قدرت، آنهم به مفهومي كه محدود به نهادهاي دولتي نباشد. مهمترين آن وجود امكان براي شركت شهروندان در سرنوشت سياسي جامعه مي‌باشد، كه از سويي مي‌تواند مستقيم باشد (از طريق انتخابات و ابزارهاي مشابه) و از سويي ديگر غيرمستقيم (يعني از طريق مراجع و نهادهاي نمايندگي و يا از طريق فعال شدن در سازمانهاي واسطه‌اي چون احزاب، اتحاديه‌هاي كارگران و كارفرمايان، تشكلات مردمي و سازمانهاي غيردولتي).

×       دوماً مشروعيت مي‌تواند در رابطه با وظايفي معين از طريق انجام موفقيت‌آميز اين وظايف بدست آيد. منظور اينجا كاركرد سيستم سياسي به مثابة ماحصل پروسة سياسي در ارتباط با مشكلات، وظايف و مطالبات ويژة مردم مي‌باشد.

×       و بالاخره حقانيت حاكميت مي‌تواند همچنين از طريق اقتدار معنوي، يعني از طريق نفوذ و اعتبار شخصي متصديان و نمايندگان مردم رشد و توسعه يابد و مدلل و موجه گردد.

به ويژه هنگامي مي‌توان از حقانيت يك حاكميت سياسي سخن به ميان آورد كه هر سة اين جنبه‌ها ـ مكانيسم، عملكرد، نيروي اعتبار ـ وجود داشته و شايستة به رسميت شناخته شدن باشند.           أ

2. مختصات ساختار دولتي فدرال

فدراليسم بعنوان اصل ساختاري و سازماندهي دولت به آن نوع از سازماندهي دولت اطلاق مي‌شود كه بر اساس آن انجام وظايف دولتي بين دو سطح (يعني سطح ملي كل كشور و سطح زيرملي يا منطقه‌اي دولتهاي عضو) تقسيم گرديده باشد. بنابراين فدراليسم عبارت است از قدرت تقسيم شده. دو نقش اصلي به فدراليسم به مثابة اصل ساختاري نسبت داده مي‌شود:

×       فدراليسم در خدمت ايجاد و اعتلاي اتحاد جوامع متنوع و جزء مي‌باشد. در اين خصوص غالباً اصطلاح «اتحاد در تنوع» بكار برده مي‌شود. فرمول نامبرده معرف اين هدف است كه جوامعي را كه از حيث ويژگي‌هايي چون قومي، ديني، زباني، تاريخي ـ فرهنگي متفاوت از هم مي‌باشند، زير سقف يك نظام دولتي مشترك گرد هم آورد، طوريكه ويژگيهاي آنها يك‌دست و يكنواخت نمي‌گردند، بلكه به جاي خود مي‌مانند. با توجه به اينكه امروزه در مواردي جوامع چندپاره و يا حتي متضاد بناي نظام سياسي فدرال را بعنوان استراتژي و مكانيسمي براي حل تضادهايشان برگزيده‌اند، به اين نقش فدراليسم ايده‌آليستي نگريسته مي‌شود.

×       با فدراليسم بايد به اهدافي رسيد كه با اصل تقسيم قوا مرتبط هستند. سازماندهي فدرال كشور در خدمت تقسيم عمودي قواي سه‌گانة مقننه، اجرائيه و قضائيه قرار دارد و به همين ميزان باعث تعميق اعمال تقسيم شدة قدرت مي‌گردد. دركنار و روبروي هم بودن دولتهاي عضو تقسيم افقي قوا را ميسر مي‌سازد.

بنابراين، موضوع در سازماندهي ساختار فدرال دولت به ـ براي اينكه يك مفهوم ديگر را بكار ببريم ـ يك سيستم چند سطحي برمي‌گردد كه در آن در كنار سطح ملي دولت مشترك (و سطح محلي شهرها و شهركها) يك زيرسطح ملي از دولتهاي عضو [ايالتها، كانتونها، استانها] نيز با مختصات معيني وجود دارند كه روي‌هم‌رفته كيفيت و ماهيت دولت بودن به آنها [يعني به ايالتها يا كانتونها يا استانها] مي‌بخشد،: 

×       واحدهاي سياسي و جغرافيايي دولتهاي جزء [ايالتها، كانتونها، ...] بايد نظامي نهادي [يعني شبكه‌اي از نهادها و ارگانهاي مستقل] خود را به موازات و همسان نهادهاي دولت كل [دولت فدرال مركزي] داشته باشند، به اين معني كه هر يك از اين دولتهاي عضو بايد همانند دولت مركزي فدرال از يك مجلس منتخب، از يك قوة اجرائية مسئول در مقابل پارلمان و همچنين يك قوة قضائية مستقل برخوردار باشند. اين نظام نهادي بايد تا جايي كه ممكن است در يك نرم عاليرتبه، و بنابراين نه فقط در يك قانون ساده، بلكه در قانون اساسي كل كشور قيد و ثبت و تضمين شود.

×       واحدهاي ارضي [سياسي ـ جغرافيايي] در سطح مادون ملي [ايالتها] بايد از حداقلي از صلاحيتهاي مستقل خود، يعني انحصاري، برخوردار باشند. جهت پيشبرد صلاحيتهاي مشترك و رقابتي [به مفهوم وجود همزمان امكان قانونگذاري هم در سطح فدرال و هم در سطح ايالتها در يك زمينة معين] بايد ظوابطي براي اين وجود داشته باشد كه چه هنگام دولت فدرال و چه هنگام دولت ايالتي محق هستند كه در اين خصوص فعال شوند. اينجاست كه خيلي اوقات به «اصل سابسيدياريتي» اشاره مي‌گردد. به موجب اين اصل دولت فدرال مركزي تنها آن زماني مجاز است كه دست بكار شود و در موردي معين قانوني را تصويب نمايد كه دولتهاي عضو قادر نگردند به نحو بهتري و كارآمدتري از عهدة يك وظيفة معين برآيند. بر اساس اين اصل همچنين بايد از آن اقدامات منفرد و سرخود ايالتها جلوگيري بعمل آيد كه به زيان ايالتهاي ديگر تمام شوند و آن حداقل از وحدت حقوقي و اقتصادي را كه براي كل كشور ضروري تشخيص داده مي‌شود زير سوال ‌برود.

×       جزء صلاحيتهاي مستقل دولتهاي عضو همچنين منابع مالي مكمل و مستقل مي‌باشند، براي اينكه آنها بتوانند از صلاحتيهايي خود استفادة مفيد بنمايند. براي اينكه اين شالودة مالي تأمين و تضمين گردد، علي‌القاعده مكانيسم ايجاد توازنِ نه فقط عمودي، بلكه افقيِ مالي نيز در پيش گرفته مي‌شود [يعني علي‌الاصول در فدراليسم نه تنها همياري مالي مابين دولت فدرال و ايالتها وجود دارد، بلكه همچنين مابين خود ايالتها].

×       واحدهاي ارضي در سطح مادون ملي [ايالتها] بايد حق شركت در تصميم‌گيريهاي دولت فدرال مركزي را داشته باشند. اين كار اكثراً از طريق مجلس دوم انجام مي‌پذيرد كه از نمايندگان ايالتها تشكيل مي‌گردد. اين شركت مجلس دوم مي‌تواند [بسته به نوع فدراليسم] شامل مشورت در مسائل دولت فدرال شود تا تصميم‌گيري واقعي، يعني امكان حق وتو. اين شركت معمولاً خصلت پروسة مذاكرة نمايندگي دولتهاي ايالتي با دولت فدرال را دارد و در خدمت جستجوي توافق و مصالحه، غالباً به مفهوم «سيستم كونكوردانس»، يعني در خدمت ايجاد رضايت هر دو طرف، قرار دارد.  

×       تغييرات در قانون اساسي كل كشور بدون شركت دولتهاي ايالتي نمي‌توانند به تصويب برسند.

×       براي حالتي كه بين دولت فدرال و دولت يا دولتهاي ايالتي [كانتوني، منطقه‌اي، يا استاني كشور] نزاع و اختلافي بوجود بيايد، بايد مكانيسمهاي معين و مدون حل اختلاف وجود داشته باشند. اين امر غالباً بر عهدة يك مرجع مستقل داوري و حل اختلاف، مثلاً يك دادگاه عالي فدرال است.

×       ايالتها بايد از يك شالوده و زيرساخت مستقل سياسي ـ اجتماعي برخوردار باشند. اين زيرساخت ـ مركب از احزاب، گروههاي صنفي، نهادها و يا آكتورهاي جامعة مدني ـ بايد با دولت فدرال در پيوند بوده، اما در عين حال به اندازة كافي خودمختار باشد و بعنوان زيربنايي مستقل نمود پيدا كند.

فدراليسم بعنوان يك اصل ساختاري و سازماندهي دولت، تمركز قدرت را رد مي‌كند، با مركزگرايي و يگانه و همسانگرايي مقابله مي‌كند؛ در اين سيستمِ تقسيم‌ قدرت بايد ويژگيهاي بخشهاي مخلتف به جاي خود بمانند و در نظر گرفته شوند. رابطة بين يگانه‌گرايي از طرفي و تنوع از طرفي ديگر بايد در هر كشور فدرال همواره بازتعريف و از نو تنظيم شود، در هر حال ناديده گرفته نشود.

البته هدفي كه اصل فدراتيو جهت ممكن ساختن و پابرجانگه‌داشتن تنوع و ممانعت از مركزگرايي و تمركزگرايي همه‌گير دنبال مي‌كند صرفاً در سازماندهي دولتي خود را نشان نمي‌دهد و فراتر از آن مي‌رود:

×       نيروهاي سياسي اجتماعي، به ويژه احزاب سياسي يا گروههاي صنفي نيز در كشورهاي فدراتيو بشكل فدرال سازماندهي شده‌اند. براي نمونه در چارچوب احزاب سياسي در سطح ايالتها غالباً سازمانها و شاخه‌هايي تشكيل مي‌گردند كه قطعاً مسائل و سياستهاي مستقل خود را دارند و اينجاست كه آنها با سازمانهاي برخوردار از سازماندهي هرمي و سلسله‌مراتبي فرق مي‌كنند. اينجا نيز اصل راهنما «اتحاد در تنوع» مي‌باشد.

×       كشورهاي فدرال غالباً از تنوع فرهنگي نيز برخوردارند. فعاليتهاي فرهنگي در پايتخت كشور متمركز نمي‌گردند، بلكه تعداد متعددي از مراكز منطقه‌اي وجود دارد كه بخشاً هويت ويژة خود را دارند. لازم است كه اين مراكز با هم در رقابت باشند. رسانه‌هاي همگاني هم مي‌توانند يك همچون ساختار غيرمتمركزي داشته باشد؛ در كنار روزنامه‌هاي سراسري روزنامه‌هاي منطقه‌اي نيز با نمود مستقل وجود دارند. اين امر بخشاً براي رسانه‌هاي همگاني الكترونيك هم صدق مي‌كند.

بنابراين لازمة فدراليسم يك فرهنگ سياسي معين، يعني آن بنيادهاي فكري نخبگان سياسي و همچنين آحاد جامعه است كه به ساختار فدرال نظام سياسي و مشخصات پروسة سياسي در يك همچون سيستمي پيوند دارند، از جمله آمادگي براي تقبل و محترم شمردن يك ميزان معين از تفاوتها و اين اعتقاد كه همواره بايد توازني بين عناصر و سطوح مختلف جستجو و يافت شود و اين يعني وجود آمادگي براي شركت در پروسة مذاكره و جستجوي توافق. اين مساله در حالت ايده‌آل به معني موافقت با اصل به اصطلاح «پايبندي به سيستم فدرال» و آمادگي براي رعايت و اجراي هميشگي آن در عملكرد سياسي مي‌باشد. همچنين جا دارد در اينجا به ويژه بر ضرورت وجود اين اعتقاد مشترك تأكيد نمود كه همبستگي و وحدت كل كشور در خطر خواهد افتاد و يا زير سوال مي‌رود، چنانچه مناطق مختلف مخصوصاً از لحاظ اجتماعي ـ اقتصادي از سطح رشد بسيار متفاوتي برخوردار باشند. به همين جهت ذاتي فدراليسم وجود آمادگي علي‌الاصول براي همبستگي به انضمام موازنة مالي بين دولت فدرال و ايالتها و بين خود ايالتها مي‌باشد، تا از بوجود آمدن شكافها و نابرابريهاي زياد اقتصادي جلوگيري بعمل آيد. يك همچون نگرشي با جدل در بارة اينكه اين تفاوتها و شكافهاي اقتصادي بين ايالتها تا كجا جايز و قابل تحمل هستند و كجا بايد به ايالتهاي با بنيه مالي ضعيف ياري رساند و چه استنتاجي بايد از اصل همبستگي بشود، قطعاً همخواني دارد.

روشن است كه كشورهاي فدرال از لحاظ شكل پياده‌شدنشان تفاوتهاي نه چندان كم‌اهميتي با هم دارند. كشورهاي فدراتيوي وجود دارند كه در آنها گرايشان مركزگرايانه قوي‌تر از كشورهايي است كه در آنها تمايلات تمركززدايانه ـ محتملاً تا جريانات جدايي‌طلبانه ـ مسلط هستند. ما سيستم فدرال دوآل را داريم كه در آنها دولتهاي عضو [ايالتها، كانتونها، ...] بيشترين خودمختاري ممكن براي خود را طلب مي‌كنند؛ در مقابل اين نمونه، فدراليسم تعاوني را هم داريم كه در آن هم به لحاظ افقي و هم به لحاظ عمودي درجة بالاي از همكاري بين سطح دولت فدرال مركزي و دولتهاي ايالتي ديده مي‌شود كه در حالت اغماض ممكن است به در هم‌تنيدگي زياد سطوح فدرال و ايالتي بيانجامد. ما همچنين نمونه‌هاي از فدراليسم نامتقارن را داريم كه در آنها هويت و موقعيت سياسي و حقوقي دولتهاي عضو بسيار متغير است كه در نتيجة آن دولت مركزي هربار در مقابل تك‌تك دولتهاي عضو عرض‌اندام مي‌كند و نه در مقابل كليت دولتهاي هم‌طراز و برابرحقوق ايالتي. اينكه هر كشور فدرال كداميك از اين سيستمها را دارد، بستگي به فاكتورهاي ويژه دارد.

در دو الي سه دهة گذشته، به ويژه در اروپا (و اين از 90/1989 همچنين شامل كشورهاي انتقالي و در حال تحول اروپاي ميانه و شرقي نيز مي‌شود)، شاهد تحول و روندي هستيم به سوي دوري از مركزگرايي، در جهت تمركززدايي بسيار محسوس و ايجاد ساختارهاي منطقه‌اي و حتي فدراليستي. منشأ اين پروسه كه در صدد افزايش و تقويت سهم و وزن واحدهاي مادون ملي (ايالتي، منطقه‌اي، استاني، كانتوني] مي‌باشد به چند فاكتور اصلي برمي‌گردد:

×       ساختارهاي غيرمتمركز كارآمدتر محسوب مي‌شوند. بطور مشخص استدلال مي‌شود كه روندهاي برنامه‌ريزي موفقيت‌آميز و آينده‌نگر به ساختارهاي غيرمتمركز و محركهاي آن نياز دارند؛ كه تصميمات به هر حال در سطح پايين، نزديك به آناني كه مساله به آنها برمي‌گردد، اجرا مي‌گردد؛ كه راه‌حلهاي مركزگرايانه غالباً مناسب نيستند، چون از جمله از انعطاف و قدرت انطباق لازم برخوردار نمي‌باشند؛ كه مخصوصاً ضروري است كه مشكلات در كوتاه‌ترين زمان ممكن شناسايي شوند و اين تنها در واحدهاي كوچك امكان‌پذير است.

×       دوماً ساختارهاي متمركز به لحاظ كيفيت دمكراتيك برتر محسوب مي‌شوند. چنين استدلال مي‌شود كه تصميماتي كه در مركز اتخاذ مي‌گردند، از يك طرف به اين دليل از حقانيت دمكراتيك كمتري برخوردار است، چون تمايلات گاهاً خيلي متغير مردم به اندازة كافي در نظر نمي‌گيرد و از طرفي ديگر امكاناتي كه براي شركت مردم در حاكميت و سرنوشت سياسي جامعه وجود دارد در يك نظام متمركز خيلي كمتر است.

×       ساختارهاي غيرمتمركز مضاف بر اين در انطباق با فرآيند تحول در ارزشها قرار دارند. در شرايط كنوني واحدهاي كوچك و شفاف از طرف مردم به وضوح ترجيح داده مي‌شوند، آن هم بر اساس شعار «آنچه كه كوچك است زيبا هم هست!».

×       در چارچوب اتحادية اروپا و روند انتگراسيون (همگرايي) اروپا فاكتور ديگري به عوامل فوق اضافه مي‌گردد: با بازار داخلي يك منطقة اقتصادي واحد ايجاد شده است كه اهميت مرزهاي كشورهاي را بعنوان خط جداكننده تا اندازة زيادي كاهش داده و به مناطق كوچكتري از لحاظ اقتصادي اهميت بيشتري بخشيده است.

اين روند تمركززدايانه، منطقه‌گرايانه و يا حتي فدراليزاسيون، چنانچه به هر يك از فاكتورهاي تعيين‌كنندة آن توجه بيشتري مبذول داريم، بلاواسطه با پرسش اصلي روبروي مي‌شويم كه فوقاً در ارتباط با ساختار فدراتيو و كيفيت دمكراتيك مطرح كرديم و ذيلاً بطور سيستماتيك‌تر به آن خواهيم پرداخت.

3. فدراليسم و دمكراسي (1): ساختار فدراتيو در خدمت تقويت دمكراسي

چنين به نظر مي‌رسد كه ساختار فدراتيو قادر است خصلت دمكراتيك هر كشوري را حفظ و تقويت كند. غالباً همچون نقش تقويت‌كنندة دمكراسي چون يك قاعده به نظم فدرال هر كشوري نسبت داده مي‌شود. اين امر در درجة نخست به مختصات عمومي هر نظم سياسي دمكراتيكي برمي‌گردد كه فوقاً در بخش يك از آنها سخن رفت.

×       نتيجة ساختار فدرال گسترش مشاركت شهروندان در پروسة تصميم‌گيري سياسي كشور مي‌باشد، چه كه آنها هم در سطح سراسري و فدرال همچون امكاناتي خواهند يافت و هم در سطح كشورهاي عضو [ايالتها]. اين مشاركت ـ همانطور كه بالا شرح آن رفت ـ همچنين شامل انتظار پاسخگويي از متصديان امور و حاملان نمايندگي مي‌شود. اينها در مقابل شهروندان مكلف به پاسخگويي هستند.

×       اصل تقسيم قوا، يعني اعمال تقسيم شدة حاكميت، كه اين چنين براي دمكراسي حائز اهميت مي‌باشد، در فدراليسم از طريق تقسيم اعمال حاكميت بين دولت سراسري و دولتهاي عضو به واقعيت مبدل مي‌شود. اين امر به تقسيم صلاحيتها، همچنين به فعاليتهاي نهادها و قواعد و مكانيسمهاي نظام برمي‌گردد كه شرايط كنترل قدرت و ايجاد توازن قوا را مورد رشد و حمايت قرار مي‌دهد.

×        و بالاخره رقابت احزاب سياسي براي جلب رأي شهروندان و كسب مناصب و نمايندگي‌ها نه تنها در سطح سراسري صورت مي‌گيرد، بلكه همچنين در سطح ايالتها.

نقش و تأثيري كه ساختار فدرال در تقويت دمكراسي دارد، زماني روشن مي‌گردد كه ما تك تك عناصر يك نظم دمكراتيك را از نظر بگذرانيم:

×       شهروندان نه تنها مي‌توانند از حق انتخاب و رأي خود، به مثابة شكل پايه‌اي مشاركت مردم در رويدادهاي سياسي جامعه، در سطح سراسري و فدرال بهره گيرند، بلكه اين امكان همچنين در سطح ايالتها كه در آنها مستمراً انتخابات برگزار مي‌شود نيز فراهم مي‌گردد. شهروندان از اين طريق اين امكان را خواهند يافت، در مقابل سياست احزاب در سطح كل كشور عكس‌العمل از خود نشان دهند؛ انتخابات در سطح ايالتي همچنين بعنوان ابزاري براي سنجش تغييرات در تمايلات سياسي رأي‌دهندگان در كل نگريسته مي‌شود. بدين ترتيب انتخاب در ايالتها اين امكان را در اختيار شهروند رأي‌دهنده قرار مي‌دهد كه كم يا بيش بطور مستمر از نمايندگان سياسي خواستار پاسخگويي و مواخذه شوند و آنها را براي كاركردشان مورد تشويق و تنبيه قرار دهند. احزاب و نمايندگان سياسي تلاش خواهند نمود، به اين امر توجه كنند. رابطة فشردة انتخاب‌كنندگان و انتخاب‌شده‌ها يك جنبة مهم دمكراسي بشمار مي‌آيد. چنانچه در سطح ايالتي حكومتي در پي انتخابات تغيير يابد، تأثير اين روند با تمام تغييرات احتمالي كه در سمتگيري و تمايلات سياسي مي‌تواند در پي داشته باشد، فراتر از آن ايالت خواهد بود و جان تازه‌اي به ديسكورس سياسي در ايالتهاي ديگر و كل كشور خواهد داد.

×       تصميم‌گيريهاي بلاواسطة دمكراتيك ـ مثلاً به صورت رفراندوم يا ابتكار عمل مردمي ـ تصميمات مجامع نمايندگي را تكميل مي‌سازند. در كشورهاي با ساختار فدرال همچون ابزارهاي دمكراسي مستقيم بسياري اوقات در سطح ايالتها نيز وجود دارند. آنها به شهروندان امكانات بيشتري براي مشاركت در حاكميت خود را اعطا مي‌كنند. صرف وجود اين مكانيسمها، يعني اين امكان كه ممكن است شهروندان بخواهند از حقوق خود در اين زمينه بهره‌گيرند، تأثيرات بسزايي بر روي پروسة سياسي دارد، همانطور كه نمونه‌هاي متعددي آن را نشان داده است: حاملان مناصب و نمايندگي در تلاش خواهند بود كه تصميماتي بگيرند كه بطور وسيعي مورد اقبال عمومي قرار گيرد و توسط يك رفراندوم زير سوال نرفته و رد نشود. وجود امكان مشاركت نهادي شهروندان در تضميم‌گيريها بلاشك در خدمت رشد پيوند و مراودة بين نمايندگان و موكلين نيز قرار دارد، و اين يكي از اهداف مهم دمكراسي مي‌باشد.

×       يكي از منشأهاي مشروعيت دمكراتيك، ساختارهايِ هم بازدارنده و هم تقسيم‌كنندة قدرت و همچنين مكانيسمهايي مي‌باشد كه در ساختار فدرال به شيوهاي متعددي وجود دارند. براي نمونه دولتهاي عضو اختيارات و صلاحيتهاي مستقل خود را دارند و مي‌توانند از اين طريق در مناطق خود گرايشات سياسي خاص خود را پياده كنند. علاوه بر اين در غالب كشورهاي فدراليستي ايالتها از طريق مجلس دوم در تصميم‌گيريهاي دولت مشترك فدرال هم مشاركت مي‌كنند. به ويژه در مورد آن قوانين فدرالي كه تصويب آنها منوط و مشروط به توافق و رضايت ايالتها مي‌باشد، به همين جهت دولت فدرال مجبور است رأي و نظر ايالتها، و يا دقيق‌تر: اكثريت آنها، را در همان مرحلة تدوين و تنظيم قانون در نظر بگيرد. در صورتيكه آنها (يعني دولت فدرال از طرفي و دولتهاي ايالتي از طرفي ديگر) دركهاي متفاوتي در مورد اين مسئلة معين داشته باشند، هر كدام از دستجات و آكتورهاي سياسي كه در رقابت سياسي با هم قرار دارند بشدت تلاش مي‌كنند، مواضع خود را براي مردم روشن و آنها را در مورد درستي اين نظرات قانع سازند. و اين باعث فعالتر شدن بحث عمومي سياسي در جامعه مي‌گردد. تغييرات در قانون اساسي كل كشور در بيشتر كشورهاي فدرال نياز به اكثريت مركب ايالتها دارد، و اين باعث محدود شدن قدرت دولت فدرال مي‌شود و تلاش براي توافق دو طرف را ايجاب مي‌كند. احزاب سياسي كه در عرصة كل كشور در اپوزيسيون و اقليت قرار دارند، به اين شيوه امكان اين را خواهند يافت در ايالتها در حاكميت قرار گيرند و از اين طريق در تصميم‌گيريهاي دولت فدرال كه به كل كشور برمي‌گردند مشاركت كنند. ماحصل همچون فعاليت و مشاركت نهادي و مكانيسمي اعتدال و ميانه‌روي خواهد بود: تغييرات راديكال تحت چنين شرايطي تقريباً غيرممكن مي‌باشند. از اين طريق از به حاشيه‌راندن اقليتها كه در معرض از دست دادن حقانيت خود توسط اكثريت قرار دارند، به ميزان زيادي جلوگيري بعمل خواهد آمد. و سرانجام در اين ارتباط قابل ذكر است كه در تعيين اعضاي قانون اساسي فدرال، نمايندگان ايالتها هم نقش تعيين‌كننده دارند [از جمله به اين دليل كه يكي از رسالتهاي دادگاه مزبور داوري بين ايالتها و دولت فدرال هنگام بروز اختلاف بين آنها مي‌باشد].

×       ساختار فدرال دولت خود را همچنين در نوع سازماندهي احزاب سياسي و گروههاي صنفي نيز مي‌يابد. براي نمونه چنانچه حزبي در سطح ايالتي با يك تشكيلات مستقل ظاهر شود، اين مساله دمكراسي درون حزبي را نيز تقويت مي‌كند. آن جريانات و گرايشات سياسي كه در بعد سراسري حزب تنها در نقش يك اقليت ظهور مي‌يابند، مي‌توانند در ايالتها مسلط گردند و بدين وسيله رقابت درون حزبي و بحثهاي مربوطه را روحي تازه بخشد. از اين طريق اعضاي حزب هم هر كدام خود فعالتر  و براي مشاركت نيرومندتر در چارچوب سازمان حزبي تشويق مي‌شوند. از اين طريق كه مواضع اقليت در حزب عرصه‌اي براي حضور خواهند يافت، خطر به حاشيه‌راندن آنها به ميزان زيادي دفع مي‌گردد. و بالاخره در عرصة ايالتي همچنين اين امكان وجود دارد كه احزاب جديدي چون احزاب منطقه‌اي ريشه‌داري كه اينجا و آنجا بوجود آمده‌اند، تشكيل شوند و فعاليتهاي خود را محدود به يك منطقه يا ايالت مشخص كنند. احزابي كه خواسته‌ها و تمايلات يك منطقه را نمايندگي مي‌كنند تنوعِ پيوندخورده با فدراليسم را رشد و اعتلا مي‌بخشند. آنچه در مورد احزاب سياسي گفته شد، به همان ميزان براي انجمنها و گروههاي صنفي نيز صدق مي‌كند. تشكيلات مستقل منطقه‌اي باعث نيرومندتر شدن دمكراسي درون تشكيلاتي مي‌گردد و مي‌تواند اعضاي اين جمعيتها و گروهها را نيز تشويق كند، فعالتر شوند.

×       يكي از منابع مهم براي حقانيت دمكراتيك بازدهي سياسي، يعني حل مشكلات و مسائل ويژه در هر يك از بخشهاي سياست مي‌باشد. ساختارهاي فدرال ظرفيت اين را دارند، اين بازدهي را افزايش و تكامل دهند. براي نمونه مي‌توان در سطح ايالتي سريعتر و منعطفتر در برابر مشكلاتي كه نو بوجود مي‌آيند واكنش نشان داد؛ مشكلات و مصائب در عرصة غيرمتمركز غالباً سريعتر شناسايي مي‌شوند. بر حسب تجربه در چارچوبهاي كوچك آسانتر است كه راهبردهاي جديد مورد آزمايش قرار گيرند. چنانچه مثلاً يك مدل يا بهتر بگوييم يك آزمايش نتيجة مطلوب را نداد، آن را مي‌توان در عرصة ايالتي سريعتر اصلاح كرد [و عواقب منفي آن به آن منطقه يا ايالت محدود ‌مي‌ماند]. اما اگر يك «آزمايش» موفق از آب دربيايد، مقلداني در ديگر مناطق و ايالتها هم خواهد يافت و برروي سياست در عرصة فدرال هم تأثيرگزار خواهد بود.

×       فوقاً بعنوان يكي از منابع ديگر حقانيت دمكراتيك، قدرت نفوذ شخصي سياستمداران را نام برديم. ساختار فدرال در اين ارتباط چارچوبي را عرضه مي‌كند كه در آن رهبران سياسي منطقه‌اي خود را مي‌توانند نشان دهند و وجهه و اعتبار خود را كسب كنند. اين امر مطمئناً در درجة نخست براي صاحبان مناصب حكومتي، مخصوصاً رؤساي دولتهاي ايالتي، همچنين براي رهبران احزاب منطقه‌اي صدق مي‌كند. همواره ديده ‌شده كه شخصيتهاي سياسي واقعاً نيرومندي كه در عرصة فدرال و سراسري ايفاي نقش كرده‌اند، سابقاً در سطح ايالتي از لحاظ سياسي عرض اندام نموده، پستهاي حكومتي ايالتي داشته و براي مسئوليتهاي «بالاتر» تجربه اندوخته و آبديده شده‌اند. امكاناتي كه از اين طريق بوجود مي‌آيند، قادرند اعضاي حزب در ايالتهاي مختلف را نيز ترغيب كنند كه از طريق فعاليت در سطح منطقه‌اي و ايالتي براي پذيرش پستهاي سياسي در عرصة فدرال خودسازي كنند. بدين وسيله گستره و تعداد نخبگان سياسي افزايش مي‌يابد. چنانچه تعداد بيشتري متقاضي براي پستهاي رهبري سياسي وجود داشته باشد، امكان براي گردش و تعويض بيشتر شخصيتها افزايش مي‌يابد و از ساختار اليگارشي ممانعت بعمل مي‌آيد.

از همة آنچه كه گفته شد بطور خلاصه نتيجه گرفته مي‌شود كه با ساختار فدرال ظرفيتهاي بوجود مي‌آيند تا كيفيت دمكراتيك سيستم سياسي و پروسة سياسي افزايش يابد. اين امر اما به اين معني نيست كه اين تأثيرات الزاماً و بطور خودبخودي بوجود مي‌آيند. با اين وجود تجارب متعدد مشخص به ما مي‌آموزند كه اين تأثيرات خيلي هم ممكن و محتمل هستند.

4. فدراليسم و دمكراسي (2): تأثيرات منفي ساختار فدرال براي دمكراسي

آنچه كه در بخش پيش در ارتباط با رابطة فدراليسم و دمكراسي مورد تأكيد قرار گرفت، ظرفيت و پناسيلي است كه ساختارهاي فدرال براي ارتقاء كيفيت دمكراتيك سيستم مربوطة سياسي دارد؛ در اظهارات فوق انتظارات نُرماتيوي بازتاب يافته است مبني بر اينكه فدراليسم چه خدماتي به بنا و تضمين حقانيت دمكراتيك بايد بكند. اشاره به ظرفيتهايي كه فدراليسم جهت تقويت دمكراسي دارد، درست است، اما بعنوان استدلالاتي استاندارد كافي نيست. رابطة دمكراسي و فدراليسم ـ چنانچه سيستمهاي مشخص سياسي با ساختار فدرال آن را نشان مي‌دهند ـ خيلي پيچيده‌تر مي‌باشد. بررسي دقيق سيستمهاي فدرال اين استنباط را به دست مي‌دهند كه پروسة سياسي در برخي از سيستمهاي فدرال قطعاً مي‌تواند تأثير منفي نيز بر اين يا آن مشخصة نظم دمكراتيك داشته باشد. به عبارتي ديگر: ممكن است ظرفيتهاي دمكراتيك ساختارهاي فدرال تحت شرايط معيني نتوانند آنطور كه از آنها به لحاظ نُرماتيو انتظار مي‌رود خود را شكوفا سازند.

اين امر از طرفي ـ همانطور كه نمونه‌وار نشان داده مي‌شود ـ به اَشكال و انواع مختلف ساختارهاي فدرال برمي‌گردد و از طرفي ديگر به اين معضل كه برخي از مختصات نظم دمكراتيك به خودي‌خود و بطور بديهي با هم هم‌خواني ندارند. لذا ممكن است بين حل موفقيت‌آميز مسائل (يعني بازده كار)، بعنوان يكي از منابع حقانيت دمكراتيك، و انتظارات موجود در ارتباط با ضرورت وجود شفافيت و ميزان بالايي از مشاركت، بعنوان منبع ديگر حقانيت دمكراتيك يك رابطة تنشي و ناسازگارانه وجود داشته باشد. از اين نكته نتيجه گرفته مي‌شود كه اظهارات كلي و عمومي در مورد رابطة دمكراسي و فدراليسم كافي نيستند؛ كه شيوة نگرش دقيق‌تر و ريزبينانه‌تري لازم است. تلاش مي‌شود اين پديده ذيلاً به كمك چند نمونه توضيح داده شود.

ساختار فدرال مشروعيت و دليل وجودي خود را در مواردي در اين مي‌يابد، جامعه‌اي را كه از اجزاي متنوع [مثلاً ملي، فرهنگي، قومي، ...] تشكيل گرديده زير يك سقف سياسي مشترك گردهم‌آورد و بر طبق فرمول «اتحاد در نتوع» متحد سازد. تقسيمات ارضي، يعني مرزهاي بين دولتهاي عضو [ايالتها، كانتونها] اين ناهمگوني را عيان مي‌سازد و ممكن است حتي تحت شرايط آن را تقويت نيز كند. چانچه اين مساله باعث رويارويي و اختلاف بين آنها شود، ممكن است تمايلات جدايي‌طلبانه را تقويت بخشد و مشروعيت نظام سياسي را زير سوال ببرد؛ تلاشهاي استقلال‌طلبانه نشانة واضح اين امر است كه نظام سياسي غالب به رسميت شناخته نمي‌شود. البته بدون اين تلاشها هم، رودرويي مي‌تواند عواقب مخربي در اين ارتباط داشته باشد. راهبردهاي مشترك و توافقي حل و فصل مشكلات كه حداقلي از آن ضرورت هر كشور فدرال مي‌باشد، در اين حالت توسط بخشهاي مختلف دولت كل پيوسته كاهش خواهد يافت، با اين نتيجه كه مشكلات و مسائل هر چه بيشتري لاينحل مي‌مانند و به آينده موكول مي‌شوند. اين مساله به ويژه زمان روي خواهد داد كه تضاد موجود كاركرد نهادها را مختل و بلوكه كند و اين زماني است كه اصل وفاداري به نظام فدرال، كه از همة طرفين رعايت همديگر را مي‌طلبد، مراعات نگردد.

در فدراليسم دوآل نقش تقسيم‌كنندة قوا بسيار اساسي است؛ اما اين نوع از فدراليسم ممكن است قدرت عمل و كارايي دولت مركزي فدرال را به ميزان زيادي كاهش دهد. حق وتويي كه هر يك از طرفين دارند قادر است موجب بلوكه شدن تصميم‌گيريها شود، كه نتيجة آن هم مشكلات و مسائل حل نشده و موازنة منفي بازدهي ـ كه فوقاً چون منبعي براي حقانيت دمكراتيك از آن ياد شد ـ خواهد بود.

در فدراليسم نامتقارن دولت كل [مركزي] در برابر هر يك از دولتهاي عضو [ايالتها، كانتونها، استانها] بطور جداگانه عرض اندام مي‌كند [و نه در مقابل كليت آنها]. اين مساله ـ همانطور كه نمونة اسپانيا نشان مي‌دهد ـ مي‌تواند باعث بوجود آمدن تضادهايي بين دولت مركزي و دولتهاي خودمختار شود و اين خود مشروعيت نظام سياسي را تضعيف مي‌كند. چنانچه با دولتهاي عضوي سروكارداشته باشيم كه از لحاظ ساختار اجتماعي ـ اقتصادي، سطح رشد و قدرت اقتصادي خيلي زير سطح ميانگين كل كشور باشند، به دولت مركزي وابسته خواهند بود، با اين پيامد كه ـ به ويژه در فدراليسم نامتقارن ـ دولت مركزي فدرال بر اين دولت عضو [ايالت، ...] مسلط خواهد بود، بنابراين اينجا از هم‌وزن بودن و تعادل و توازن بين دولت فدرال مركزي و دولتهاي ايالتي نمي‌توان سخن راند. بنابراين اعمال تقسيم شدة حاكميت و بالانس متعادل يا وجود نخواهد داشت و يا تنها ممكن است به ميزان بسيار نارضايت‌بخشي عملي گردد.

با توجه به وابستگي‌هاي فزاينده‌اي كه بطور عام وجود دارند، فدراليسم دوآل كمتر يافت مي‌شود و يا در شكل بسيار تعديل شدة آن. برعكس، در كشورهاي فدرال در كل شاهد همكاري بخشهاي مختلف دولتي، هم از لحاظ عمودي و هم از لحاظ افقي، هستيم. در اين همكاري بين سطوح مختلف نظام فدرال [ايالتي و فدرال] آكتورهاي بسيار زيادي شركت دارند. بدين ترتيب شكل بسيار پيچيده‌اي از تصميم‌گيريها بوجود مي‌آيد. فدراليسم تعاوني مايل است يك نوع هماهنگي را كه به دليل وابستگي‌هاي فزاينده سطوح به يكديگر الزامي شده‌ است را سازمان دهد. و اين به معني تشكيل سيستمي از تصميم‌گيريها و پروسة سياسي است كه قادر است بر حقانيت دمكراتيك تأثيرات منفي بگذارد، چون در چنين صورتي سيستم تصميم‌گيريها و پروسة سياسي كمترشفافند و غالباً مشخص نمي‌گردد كه كدام تصميم را كدام آكتور يا سطح حكومتي گرفته است. تجربة فدراليسم تعاوني نشان داده كه در آن آكتورهاي بروكرات مسلط، مؤلفه‌هاي پارلماني بطور فزاينده به عقب‌رانده و مشاركت مؤثر شهروندان كمتر و كمتر مي‌شود. همچون ساختاري به منزلة اين نيست كه منافع بخشهاي مختلف جامعه در نظر گرفته نمي‌شوند؛ اما منافع و آكتورهاي مختلف اجتماعي دسترسي برابر به تصميم‌گيرندگانِ در درجة نخست وابسته به دستگاه اداري و بروكراتيك را ندارند. لذا احتمال رعايت منافع مختلف، بطور نابرابر تقسيم شده است. بنابراين فدراليسم تعاوني لازمه‌اش اين است كه در آن پروسة مذاكره غالب شود كه اين نيز خود هم براي مردم ناشفاف است و هم در آن تنها تعداد محدودي از آكتورها شركت مي‌كنند. جاي سوال دارد كه آيا تحت چنين شرايطي حل قانع‌كنندة مشكلات ممكن خواهد بود و معلوم نيست كه تكليف پارادايم بازده كه يكي از منابع حقانيت است، چه مي‌شود. پروسه‌هاي مذاكره غالباً خيلي بطول مي‌انجامند، تا جايي كه مشكلات و مسائل مهم مورد اختلاف در طول اين زمان لاينحل باقي مي‌مانند. چون نتيجة حل مشكلات از طريق مذاكره علي‌القاعده سازش و مصالحه خواهد بود، آنچه كه از آن حاصل مي‌شود، تنها راه‌حلي بينابيني خواهد بود و چيزي نيست كه براي هر دو طرف بطور صددرصد رضايت‌بخش و ايده‌آل باشد. چنين شرايطي دستيابي به تغيير واقعي سياست يا استراتژي و همچنين كسب نوآوري و خلاقيت متهورانه را مشكل خواهد نمود.

اين امر بويژه آن زمان صدق مي‌كند كه اين مدل فدراليسم تعاوني زياد از حد ريشه بدواند و به اصطلاح به درهم‌تنيدگي سياست منجر شود، به نحوي كه سطوح مختلف (دولت فدرال و دولتهاي عضو) با هم پيوند عميق مي‌خورند،  از لحاظ زيستي به هم وابسته مي‌شوند و استقلال عمل هر يك از دو سطح ديگر ناممكن مي‌گردد. در حالت درهم‌تنيدگي سياست وظايف معيني بعنوان به اصطلاح وظايف مشترك تعريف مي‌شوند، و انجام اين وظايف مشترك از طرف همة طرفين در چارچوب يك سيستم بسيار پيچيدة تصميم‌گيري اجازه نمي‌دهد، مسئوليتها را به طور دقيق به طرفي معين نسبت و مورد قضاوت منفي يا مثبت قرار داد. در هم‌تنيدگي سياست از دو لحاظ از مشروعيت برخوردار نيست؛ از نظر نهادها و شيوه‌ها (شفافيت و امكانات مشاركت مردمي) و از لحاظ بازدهي (يعني توانايي حل معضلات. همچون سازماندهي ممكن است باعث برآمدن و رشد گرايشات راديكالي بشود كه هستة اصلي كاراكتر دمكراتيك نظم سياسي را به خطر مي‌اندازند.

هر نظم فدراليستي بايد سطحي مادون‌ملي مركب از دولتهاي عضو مستقل (ايالتها، كانتونها، ...) داشته باشد. اينكه آيا اين مساله به‌خودي‌خود براي تأمين و تضمين مشاركت بيشتر و عميق شهروندان كافي مي‌باشد و پناسيلي از كنترل مؤثر را بوجود آورد، احتياج به بررسي دقيق‌تري دارد:

×       دولتهاي عضو [ايالتها] تنها آن زمان نسبت به سطح دولت كل [مركزي] به عنوان وزنه‌اي برابر عرض اندام مي‌كنند و قادر خواهند بود نقش (كنترل كنندة) خود را بطور مؤثر ايفا كنند كه از منابع كافي برخوردار باشند. و اين بايد هم شامل كادر مجرب و كارآمد باشد و هم منابع مادي. در صورت عدم وجود اكتورهاي مجرب يا ناكافي بودن تخصص فني آنها در مورد چگونگي فعاليت سطح دولت ايالتي، نقش كنترل‌كنندة آنها در مقابل دولت مركزي به اندازة لازم كارا و اثربخش نخواهد بود.

×        و تا آنجايي كه مساله به انتظارات نورماتيو از نظام فدرال برمي‌گردد، مشاركت مردم در سطح ايالتي تنها زماني افزايش خواهد يافت كه ساختارهاي اليگارشي (جرگه‌سالاري) غالب نشوند. ساختارهايِ قدرتِ جزمگرا و انعطاف‌ناپذير مانع مشاركت پويا و كارا مي‌شوند. اين نكته به ويژه براي زماني صدق مي‌كند كه مسائل بغرنجي بايد حل و فصل شوند.

باري ديگر تأكيد مي‌شود كه منابع حقانيت متفاوتي وجود دارند كه هر كدام از انواع فدراليسم تاًثيرات متفاوتي مي‌توانند بر آنها داشته باشند. در فدراليسم حقانيت از طريق مكانيسمها و شيو‌ه‌هاي كاركرد از راه تقسيم قوا و تأمين ميزان بالايي از مشاركت تقويت مي‌گردد، اما حقانيت از طريق بازده، يعني قدرت تصميم‌گيري و توانايي حل مسائل، ارتقاء نمي‌يابد.

5. نتيجه‌گيري و چشم‌انداز

جستارهاي ما نشان دادند كه تعيين رابطة فدراليسم و دمكراسي نياز به يك بررسي دقيق دارد. ما مشاهده كرديم كه تزي كه بر آن است كه اصل ساختار و سازماندهي فدراليستي في‌نفسه بطور كاملاً همه‌جانبه و بدون هيچ گونه محدوديتي برابر دمكراسي است و از حقانيت دمكراتيك برخوردار است، صحيح نيست. هر چند مي‌توان بطور قانع‌كننده استدلال نمود كه در ساختار فدرال ظرفيتهاي فراواني براي بوجودآوردن حقانيت دمكراتيك نهفته است. اما اين مساله به اين معني نيست كه اين پتانسيل بطور اتوماتيك مي‌تواند مولد حقانيت در تمام جنبه‌ها باشد. فدراليسم در پهنة گيتي به اشكال مختلفي نمود پيدا مي‌كند كه تأثيرات متفاوتي را از لحاظ اجزاء دمكراسي و حقانيت دمكراتيك مي‌گذارند. اين مساله مخصوصاً هنگامي اتفاق خواهد افتاد كه بين منابع حقانيت دمكراتيك (متدها، بازده، قدرت اعتبار و نفوذ شخصي) يك نوع رابطة تنشي وجود داشته باشد، چنانچه آنها بطورخودكار هم‌خواني نداشته باشند. اين ارزيابي بطور مشخص به اين معني است كه يك ساختار فدرال امكانات مشاركت دمكراتيك ديگري را براي مردم به نسبت سيستم متمركز فراهم مي‌آورد؛ كه اين نظام ابزارهاي  كنترل‌كنندة قواي سه‌گانه را تكامل بيشتري مي‌بخشد؛ كه اين سيستم تصميم‌گيريهاي سياسي از لحاظ محتوا  قانع‌كننده‌ و به همين جهت كارايي را ممكن مي‌سازد. ساختارهاي فدرال، اما، معمولاً پيچيده‌اند و به همين دليل از شفافيت كمتري برخوردارند؛ همين مساله براي روندهاي تصميم‌گيري دريك نظام فدرال هم صدق مي‌كند. فدراليسم تعاوني و مخصوصاً درهم‌تنيدگي سياست مي‌تواند، همانطور كه فوقاً جزئيات آن تشريح شد، تأثيرات منفي بر روي توانايي حل مشكلات و به همين سبب بر روي حقانيت توسط فرآوري و بازدهي داشته باشند.

بنابراين فدراليسم در ارتباط با تأثيرات رشددهندة دمكراسي دوسويه مي‌باشد. با اين وجود: در نظامهاي فدرال، دمكراسي و فدراليسم بعنوان عناصر مكمل و متمم نظام سياسي عمل مي‌كنند. و اين دليلي است براي در پيش گرفتن تلاشهاي پيوسته جهت رفرم ساختارهاي فدرال كه در آن دو معيار تعيين‌كننده مي‌باشد: حقانيت دمكراتيك و كارآمدي. بنابراين تلاش مي‌شود نظامهاي فدرالي سازماندهي شوند كه كمبودهاي احتمالي دمكراتيك را كاهش داده يا از ميان برداشته، در ضمن اينكه افزايش كارآيي آن را در رويارويي با مسائل تأمين و تضمين كند.

و اين، اجازة اين استنتاج را به ما مي‌دهد كه دمكراسي و فدراليسم در نهايت و بنياداً عطف عميقي به هم داشته و پيوند ژرفي باهم دارند. اما چون اين پديده، به مانند يك قانون طبيعت، امري خودبخودي نيست، نظم فدرال نياز به انطباق پيگير و در صورت لزوم همچنين رفرمهاي عميقي دارد، براي اينكه به الزامات و انتظارات تغييرنيافتة نورماتيوي پاسخ دهد كه هم در زمينة قابليتهاي رشددهندة دمكراسي و هم در ارتباط با تأئيرات ارتقاءبخش دمكراسي از آن مي‌رود، و يا دست كم به اين اهداف نزديك شود.

مطلب حاضر توسط Rudolf Hrbek در سومين كنفرانس بين‌المللي فدراليسم در بروكسل ارائه شده كه در 3 لغايت 5 مارس 2005 در بروكسل برگزار گرديد

 (http://www.federalism2005.be).

منابع:

Benz, Arthur (2003): Föderalismus und Demokratie. Eine Untersuchung zum Zusammenwirken zweier Verfassungsprinzipien. Polis Nr. 57 (Arbeitspapiere aus der Fern-Universität Hagen).

Lijphart, Arend (1999): Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven, London.

Loewenstein, Karl (1959): Verfassungslehre, Tübingen. (Englisches Original 1957: Political Power and the Governmental Process).

Scharpf, Fritz W. (1985): Die Politikverflechtungsfalle: Europنische Integration und deutscher Fِderalismus im Vergleich, in: Politische Vierteljahressschrift 26, 323-356.

Scharpf, Fritz W. (1994): Optionen des Fِderalismus in Deutschland und Europa, Frankfurt a.M., New York.

Schmidt, Manfred (2000): Demokratietheorie, Opladen (3. Aufl.).

Stephan, Alfred (1999): Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model, in: Journal of Democracy 10, 19-34.

Wachendorfer-Schmidt, Ute (Hrsg.) (2000): Federalism and Political Performance. Watts, Ronald (1999): Comparing Federal Systems, Kingston (2. Aufl.).