سخني در باب تفاوت فدراليسم با خودمختاري

ناصر ايرانپور

 

شايد بتوان از لحاظ كيفيت تقسيم قدرت سياسي بين دولت فدرال و ايالتها دو نوع فدراليسم را متمايز ساخت:

1.   فدراليسم دوآل (دوگانه) كه در آن حوزه‌ فعاليتهاي سياسي، اقتصادي و فرهنگي سطح فدرال و سطح ايالتها به كلي از هم متمايز بوده و هيچكدام از اين دو سطح در امور كاري ديگري دخالتي ندارند. نتيجة چنين ساختاري اين خواهد بود كه تاثيرات اين دو سطح بر يکديگر به حداقل خواهد رسيد. كانادا از زمرة اين كشورهاست.

2.   فدراليسم كئوپراتيو (به هم‌پيوسته، مختلط يا درهم‌تنيده) كه در آن هم قدرت دولت مركزي فدرال ـ به ويژه از طريق تدوين و تصويب تعداد خيلي زيادي از قوانين در پارلمان فدرال ـ زياد است (و ايالتها اغلب مجري قوانين در پارلمان فدرال تصويب شده مي‌باشند) و هم قدرت دولتهاي ايالتي در مركز از طريق ارگان مشتركشان (مثلاً شوراي ايالتها) محسوس مي‌باشد، طوري كه اكثريت قوانين مهم ، قبل از اينكه اعتبار قانوني بيابند، بايد از تصويب ارگان نامبرده نيز بگذرد. آلمان از زمرة اين كشورهاست. البته سمت و سوي تغييرات ساختاري در سيستم فدراليسم آلمان در جهت تقويت قدرت ايالتها در خود ايالتها و كاستن از قدرت آنها در مركز مي‌باشد.

 

از لحاظ نوع تقسيمات كشوري و جغرافياي سياسي داخل كشور نيز دو مدل فدراليسم موجود است:

1.   نوع اول فدراليسم اداري يا اجرايي نام دارد كه به دليل عدم وجود مليتهاي مختلف تقسيمات كشوري و مرزهاي سياسي داخل كشور تنها بر اساس الزامات فرهنگي، تاريخي و جغرافيايي مناطق بنا شده‌اند. آلمان و آمريكا از جملة اين كشورها هستند.

2.   نوع دوم غالباً فدراليسم ملي ناميده مي‌شود كه به دليل وجود بافت متنوع ملي، تقسيمات كشوري اساساً بر مبناي شرايط اتنيكي و خواست مليتهاي ساكن آن كشور صورت مي‌گيرد. بارزترين نمونة آن سويس مي‌باشد.

 

به اعتقاد من سويس و هند از لحاظ تنوع بافت ملي و فرهنگي بيشترين شباهت را به ايران داشته و لذا درس‌آموزي از تجربه سيستم فدراتيو اين كشورها به ويژه سويس براي ما از اولويت زيادي برخوردار مي‌باشد.

 

 صرف‌نظر از اينكه در ايران چه نوعي از فدراليسم پياده شود، مناسبات فدراليستي كشور بايد از مختصات ذيل برخوردار باشد:

1.   بيشترين حد ممكن از تمركززدايي. تمركززدايي و تقسيم و تفويض صلاحيتها بايد شامل نظام سياسي، دستگاه اجرايي (پخش همة ادارات فدرال در سراسر كشور)، نظام قضايي، ارگانهاي قانونگزاري، سازمانهاي امنيتي و اطلاعاتي، آموزش و پرورش، راديو و تلويزيون و غيره گردد. مبنا بايد اصل سابسيداريتي باشد كه به موجب آن بايد بيشترين اختيارات ممكن به پايين‌ترين سطح دولتي ممكن تفويض گردد و تنها آن هنگام كه اين سطح از عهدة انجام آن برنيايد، آن را به سطوح بالاتر واگذار کنند.

2.   تغييرناپذيري فدراليسم. بايد در قانون اساسي گنجاده شود كه سيستم فدراتيو در ايران تغييرناپذير مي‌باشد، اما ادغام چند استان يا ايالت براي تشكيل ايالتي بزرگتر و تقسيم يك ايالت به دو ايالت كوچكتر ممكن خواهد بود. شايد براي خنثي كردن دسيسه‌هاي عوامل ارتجاعي داخل و خارج اصولي باشد كه 5 الي 10 سال اول بعد از پايه‌گذاري فدراليسم در ايران همين تقسيمات كشوري كنوني باقي بماند و به تدريج تقسيمات كشوري كنوني را كه نه بر اساس ويژگي‌هاي تاريخي، فرهنگي، ملي و راي مردم، بلكه بر پاية ديدگاههاي شووينيستي و آسيميليستي و تمركزگرايانه دولتي و ملاحظات امنيتي و بر مبناي دكترين يك ملت ـ يك دولت بنا شده است تغيير داده و بر اساس داده‌هاي برشمرده مجدداُ سازماندهي نمود.

3.   مكانيسم بلوكه كردن حكومت فدرال مركزي توسط ايالتها و مناطق مختلف ايران. اين امر مي‌تواند به عنوان ‌مثال از طريق وابسته کردن اعتبار قانوني يافتن قوانين مهم فدرال به راي موافق حداقل دوسوم از نمايندگان ايالتها در ارگان مشترك آنها در سطح سراسري ميسر گردد.

4.    مكانيسم برقراري توازن افقي و عمودي مالي بين دولت فدرال و ايالتها از طرفي و بين خود ايالتها از طرفي ديگر.

5.   تمركززدايي در خود ايالتها. از لحاظ اداري و اجرايي بهتر است كه مثلاً ايالت كردستان به سه الي چهار حوزة اداري تقسيم گردد.

6.   انحلال ارتش اجباري. اين مهم را مي‌توان و بايد مرحله‌اي پيش برد؛ نخست تبديل خدمت وظيفهّ سربازي به خدمت اختياري و داوطلبانه، سپس تبديل ارتش عمومي به ارتش حرفه‌اي (شاغلين ارتش همه مزدبگير و كارمند خواهند بود) و در مرحلة پاياني كاهش محسوس و انحلال آن.

7.   اعطاي بخشي از صلاحيتهاي مربوط به سياست خارجي به ايالتها. قائل شدن و تضمين حق ايجاد روابط سياسي، اقتصادي، فرهنگي، علمي، ورزشي و غيره با كشورها و يا مناطق كشورهاي خارج براي ايالتهاي كشور.

8.   رسميت يافتن همة زبانهاي ايران. تمام زبانهاي مليتهاي ايراني اعم از فارسي، آذري، كردي، بلوچي، عربي، تركمني بايد زبانهاي رسمي كشور اعلام شوند و بكارگيري آنها در مراوده با حكومت فدرال مركزي در تمام پهنة ايران آزاد باشند. حق آموزش زبان مادري در تمام ايران تضمين شود. هيچ زباني نبايد تحت هيچ عنواني اعم از مشترك، رسمي كشور، ... اجباري باشد. زبان رسمي ايالتها زبان اكثريت ساكنين آن ايالت خواهد بود.

9.   فدراليزه و غيردولتي كردن وسائل ارتباط جمعي. رسانه‌هاي همگاني به ويژه راديو و تلويزيون و همة روزنامه‌ها و مجلات بايد از مالكيت و كنترل دولت مركزي خارج شوند و به ارگانهاي غيرانتفاعي و غيردولتي ايالتها سپرده شوند كه در آن نمايندگان مهمترين گروه‌هاي اجتماعي و سياسي آن ايالت عضويت خواهند داشت. تلويزيون سراسري بايد مجموعه‌اي از برنامه‌هاي تهيه شده توسط تلويزيونهاي ايالتي باشد و نه برعكس آن. انتشار مطبوعات و ايجاد فرستنده‌هاي راديويي و تلويزيوني توسط بخش خصوصي نيز در چهارچوب قوانين فدرال و موازين شناختة شدة دمكراتيك آزاد خواهند بود.

10. مكانيسم پيروي اختياري از قوانين فدرال. تصويب و اجراي بخشي از قوانيني كه در پارلمان فدرال تصويب مي‌شوند، بايد براي پارلمان و دولتهاي ايالتي اختياري باشند. اين امر به اين معني است كه هر ايالتي بايد بتواند از قوانين مدني و كيفري مستقل خود برخوردار باشد و در اين موارد اين قوانين نافذ باشند و نه قوانين پارلمان فدرال. همچنين پارلمان فدرال مي‌تواند در بخشي از زمينه‌ها صرفاً اصول و چهارچوب قوانين را تدوين و تصويب نمايد و پارلمانهاي ايالتها خود ـ بسته به اينكه در آنها كدام نيرو و ائتلاف سياسي اكثريت را در اختيار داشته باشد ـ بتوانند جزئيات اين قوانين را تنظيم و تصويب كنند.   

11. ممنوعيت اعلام مذهب رسمي. در ايران قبل و بعد از انقلاب 57 علاوه بر آسيميلاسيون ملي، غالباً ستم و شووينيسم مذهبي نيز (بر غير مسلمانان چون بهائي‌ها، ارمني‌ها و همة دگرانديشان لائيك و حتي بر سني‌مذهب‌ها) اعمال گرديده است. به همين جهت نه تنها جدائي دين از دولت (به ويژه از دستگاه قضايي، نظام حقوقي و همچنين آموزش و پرورش)، بلكه ممنوعيت اعلام رسمي بودن يا نبودن هر دين و مذهب و مكتبي از خواستهاي اصلي مردم و پيشروان جامعه بوده است و بايد در قانون اساسي فدرال و ايالتها گنجانده شود.

12. سيستم انتخاباتي مناسب بافت ملي ايران. نظام انتخابات بايد تلفيقي از سيستم انتخابات اكثريتي و نسبي باشد، طوري كه هم احزاب بزرگ سراسري امكان حضور مناسب را در مجلس فدرال داشته باشند و هم احزاب منطقه‌اي و يا كوچك سراسري.

13. ضرورت وجود قانون ممنوعيت تبعيض. تمام حقوق شهروندي افراد به ويژه آناني كه در منشورهاي متعدد بين‌المللي برشمرده‌ شده‌اند  بايد در گسترة ايران‌زمين تضمين گردند. علاوه بر آن حقوق اقليتهاي ملي داخل ايالتها نيز بايد تامين و تضمين شوند. نبايد در ايران دمكراتيك فدراليستي فردا كسي به خاطر عدم تعلق به يك دين يا مذهب، گروه ملي و قومي، گروه و طبقة اجتماعي، جريان و انديشة سياسي و جنسيت مورد تبعيض قرار گيرد و سركوب گردد. براي پيشبرد اين امر تاسيس وزارتي در سطح فدرال كه وظيفه‌اش همچنين تقويت روح همبستگي در ميان مليتهاي ايراني خواهد بود، ضروري به نظر مي‌رسد.

 

فدراليسم به جاي خودمختاري

 

مسئلة ملي يكي از معضلهاي بغرنج معاصر ايران مي‌باشد و پاسخ مي‌طلبد. در پاسخ به آن چهار راه بيشتر وجود ندارند: استقلال، كنفدراليسم، فدراليسم، خودمختاري. اكثريت قريب به اتفاق روشنفكران ايران آگاهانه از يك زندگي مشترك مليتهاي ايراني در يك ايران آزاد و آباد و دمكراتيك  دفاع مي‌كنند. اين همزيستي با توجه به بافت متنوع ملي در ايران و ضرورت رعايت اصول دمكراسي، آزادي، حقوق ملي، فرهنگي و سياسي مليتها تنها در ساية يك نظام فدراتيو ممكن و ميسر مي‌باشد.

 

هر چند خودمختاري نيز مباينت زيادي با فدراليسم ندارد و تنها جزء يا فرعي از آن است. اما با اين وجود نمي‌توان گفت كه ‌آن دو يكي هستند. پارادايمهايي وجود دارند كه برتري فدراليسم بر خودمختاري را عيان مي‌سازند كه ذيلاً به برخي از آنها بطور خلاصه اشاره مي‌گردد:

1. خودمختاري تنها به حقوق يك خلق يا يك منطقه معين نظر دارد، درحاليكه عنايت دومي معطوف به كل كشور است. به عبارتي ديگر فدراليسم مجموعه‌اي از ايالتهاي خودمختار مي‌باشد.

2. به همين جهت تعداد زيادي از سازمانهاي جدي سياسي ـ حتي آنهايي كه از جناحهاي فكري مختلف در گذشته با خودمختاري عناد مي‌ورزيدند ـ  فدراليسم را پاية سياست و استراتژي خود در ارتباط با حل معضل ملي قرار داده‌اند.

3.   به ويژه اينكه تحولات بين‌المللي و منطقه‌اي باعث گرديده كه تعداد بيشتري از كشورهاي جهان تمركززدايي دولتي در مقياس سراسري و بناي فدراليسم را در دستور عمل خود قرار بدهند و صد البته اين تحولات بي ‌تاّثير بر روند رويدادها در ايران نبوده‌اند و نخواهند بود. به همين جهت ما شاهد فراگير شدن خواست فدراليسم در بخشهاي مختلف ايران هستيم.

4.   بنابراين چنين به نظر مي‌رسد كه شانس مقبوليت فدراليسم در قياس با خودمختاري هم در مقياس داخلي و هم در سطح بين‌المللي بيشتر مي‌باشد، مخصوصاً اينكه ديده مي‌شود كه فدراليسم تجربة موفقي در كشورهاي دمكراتيك بوده است و در نظر نگرفتن تجارب بشريت مترقي در اين زمينه اشتباه خواهد بود. حتي كشورهايي چون فرانسه كه نمونة تيپيك و الگوي تمركزگرايي براي كشورهايي چون ايران رضاشاهي و تركية آتاتورك محسوب مي‌شدند، از يك دهه پيش روندهايي را در جهت فدراليزه كردن ساختار سياسي خود  آغاز نموده‌اند.

5.   در صورت فدراليسم ميزان آسيب‌پذيري ايالتها و مناطق مختلف ايران از ناحية دولت مركزي كمتر مي‌باشد، چرا كه هر نظام فدراتيو دست‌كم از حداقلي از حق وتوي ايالتها برخوردار است و دولت فدرال مركزي همة اهرمهاي فشار را نمي‌تواند در اختيار داشته باشد ـ امكاني كه در يك سيستم غير فدراتيو و اقتدارگرا و حتي با خودمختاري صرفاً يك منطقة معين ـ نمي‌تواند وجود داشته باشد.

6.   با طرح شعار فدراليسم، دمكراتيزه و فدراليزه كردن ايران و از اين طريق حل مسئلة‌ ملي دغدغة كل ايران خواهد شد و در محدودة مليتهايي كه با اين معضل روبرو هستند باقي نخواهد ماند. اين مسئله نيروهاي بيشتري را به مصاف خواهد كشاند و هر نيروي سياسي موظف مي‌گردد به آن پاسخ گويد. بنابراين از لحاظ تجريدي و نظري تلاشهاي بيشتري براي تبيين سيماي سياسي آيندة ايران فدرال و دمكراتيك فردا خواهد شد، چه ديگر اين مسئله مسئلة تعداد بيشتري از نيروهاي سياسي ديگر خواهد گرديد.

7.   فدراليسم نيروهاي سياسي ارتجاعي و ناسيوناليستي و شووينيستي را هم به انشقاق خواهد كشاند، چرا كه آنها ديگر نخواهند توانست به سهولت گذشته تحت عناوين ناسيونالسيم، قوميت‌گرايي، حفظ تماميت ارضي، مبارزه با تجزيه‌طلبي، حفظ امت واحد، دفاع از يگانگي ملت ايران، توطئة بيگانگان و از اين قبيل مردم ناآگاه را بر عليه هم تحريك و تهييج كنند. به اين ترتيب فشار سياسي وارده به مردم منطقه‌اي كه براي احقاق حقوق خود بپا خواسته است كمتر خواهد شد و آن را از حالت تدافعي بيرون خواهد آورد و بر عكس، آناني را كه با دمكراتيزه كردن ايران از راه فدراليزه كردن آن خصومت مي‌ورزند، در حالت تدافعي قرار داده و بينش و منش شووينيستي و ناسيوناليستي آنها را برملا خواهد نمود.

8.   خواست فدراليسم، مليتهاي ديگر ايران را نيز به ميدان مبارزه خواهد كشاند، صفوف مبارزاتي آنها را فشرده‌تر و هم‌سرنوشتي، هماهنگي و همبستگي بين آنان را افزايش خواهد داد. در راستاي اين هدف بايد از هم‌اكنون جبهه يا ائتلافي از مليتهاي تحت ستم ايران را بوجود آورد. نبايد از نظر دور بداريم كه فدراليسم براي نمونه در سويس اثري از تنش و ستم و سركوب ملي باقي نگذاشته است. مردم كشور ما عقب‌مانده‌تر از مردم سويس و كشورهايي كه نظام فدرال در آنها پياده شده نيستند.

9.   يك جنبة برجستة ديگر فدراليسم به نسبت خودمختاري اين است كه مليتهاي ايران در اولي، كم يا زياد، در حاكميت سياسي فدرال نيز شركت و بر عملكرد دولت فدرال كنترل اعمال و بر محتوي و تصويب قوانين نظارت خواهند نمود، همچون چيزي در صورت خودمختاري صرفاً يك منطقة معين بعيد به نظر مي‌رسد. 

 

در خاتمه ذكر چند نكته در ارتباط با پيش‌شرطهاي لازم براي دستيابي به فدراليسم و دمكراسي ضروري به نظر مي‌رسند:

  1. 1.  پيوسته بايد توجه داشت كه فدراليسم ايدئولوژي و در انحصار يك مكتب سياسي ـ فلسفي معيني نيست و به مثابة يك مفهوم و يك سيستم سياسي معين نيز از هيچ قدوسيتي برخوردار نيست و هيچ حزبي نبايد خود را صرفاً با آن تعريف و در آن خلاصه كند. فدراليسم هدف نيست، بلكه يك راه است. گزينش پراگماتيستي آن صرفاً به اين لحاظ بايد باشد كه با توجه به تجارب موجود در سطح دنيا بهترين راه ممكن براي پاسخگويي به نيازهاي معين جامعةمان، به خصوص به معضل قدرت سياسي و مسالة ملي مي‌باشد: اين نظام از تمركز قدرت سياسي ممانعت به عمل مي‌آورد، مليتها يا مناطق مختلف را در قدرت سياسي مركز سهيم مي‌سازد و به آنها اختيارات و صلاحيتهاي معيني را اعطا مي‌كند. اين ساختار با توجه به ويژگيهاي ايران از پتاسيل دمكراتيك عميق‌تري به نسبت يك ساختار متمركز و اقتدارگرا برخوردار است.

  2. 2.  فدراليسم مفهوم و ساختاري دگم و بي‌روح و بي‌تحرك نيست، بلكه حتي در صورت پياده شدن آن، پيوسته در حال تحول و تكامل خواهد بود و بسته به نيروهاي حاكم جامعه و براي پاسخگويي به نيازها و شرايط و ملزومات نو مي‌تواند و بايد دستخوش تغييراتي نيز گردد. بنابراين فدراليسم همچون دمكراسي يك مقولة نسبي است و غلظت و ژرفش آن مي‌تواند در اين يا آن جامعه با توجه به شرايط تاريخي، سياسي، فرهنگي، اتنيكي و اقتصادي آنها فرق كند (همانطور كه دو نمونة اتريش و سويس آن را نشان مي‌دهند).

  3. 3.  دستيابي به بالاترين درجه از فدراليسم قبل از هر چيز نياز به يك پروسة طولاني و سهم و وزن نيروهاي دمكراتيك و چپ جامعه دارد و تنها با نيكخواهي انسانها و ارادة سازمانهاي پيشرو ممكن نخواهد شد. لذا برخورد كليشه‌اي و مكانيكي با آن مفيد نخواهد بود و ما را از مقصود دور خواهد نمود. علاوه براين چنانچه در نظر داشته باشيم كه در جوامع چندمليتي دمكراسي و فدراليسم رابطة ارگانيك با هم دارند و اجزاء لاينفك يك كل مي‌باشند، يعني نه دمكراسي تفاهمي بدون فدراليسم و نه فدراليسم بدون دمكراسي تفاهمي مي‌تواند وجود داشته باشد، پي‌ خواهيم برد كه هر چه مكانيسمهاي دمكراتيك در جامعه و ساختار سياسي آن تعميق شوند، به همان اندازه فدراليسم ژرفش و شانس موفقيت بيشتري خواهد يافت. بنابراين ممكن‌ترين و آسان‌ترين راه دستيابي به فدراليسم تعميق و گسترش دمكراسي در جامعه است. بالطبع برعكس اين نيز صادق است: هر چه ساختارهاي فدراتيو عميق‌تر باشند، به درجة والاتري به دمكراسي دست‌يافته‌ايم. اهميت درك اين نكته از اينجا ناشي مي‌شود كه دريابيم: نيل به فدراليسم ايده‌آل تنها در طي يك پروسه و محتملاً در چند مرحله امكان‌پذير خواهد بود. همانطور كه بسياري از سوسياليستها نيل به سوسياليسم را منوط به پيمودن مرحله يا انقلاب دمكراتيك مي‌كنند، جانبداران فدراليسم هم بايد همچون فازي را براي تثبيت مباني اولية دمكراسي به مثابة پيش‌شرط فدراليسم قائل شوند. بنابراين فدراليسم به مثابة يك ساختار دمكراتيك شرايط و فرهنگ دمكراتيك مي‌طلبد. از اين روي مضامين و مطالبات دمكراتيك پيشگفته يك ‌شبه و پشت ميز مذاكره بدست نمي‌آيند و قبل از هر چيز نياز به طي يك روند دمكراتيزاسيون و نهادينه شدن فرهنگ سياسي در جامعه دارند. بدين منظور بايد در كنار توضيح آماجهاي پيشگفته همگرايي، مدارا و روح دمكراتيك نيز در جامعه تقويت گردد، آن هم به ويژه به اين دليل كه غلبة ديكتاتوري و شووينيسم طي سده‌ها، در افكار و اذهانِ مردم و روشنفكران ما بي‌تاثير نبوده‌ است و در بطن روند فدراليزه كردن ايران يقيناً نقش مخرب خود را بازي خواهد نمود. همچنين عوامل ارتجاعي داخلي و خارجي كه از دمكراتيزه و فدراليزه كردن ايران و حل مسالة ملي در آن بيم دارد را نيز نبايد از نظر دور داشت (به ويژه كشورهايي كه خود با معظلاتي مشابه روبرو هستند و از موضع شووينيستي و سانتراليستي با راهبردهاي دمكراتيك و فدراليستي خصومت مي‌ورزند).

  4. 4.  همة اين واقعيات بار مسئوليتهاي ما را دوچندان مي‌كند: از يك طرف بايد با ظرافت و دقت بيشتري به مقولة فدراليسم بپردازيم و از برخورد عجولانه و سطحي و خودمحورانه با آن دوري جوييم و از طرفي ديگر تلاشهاي بيشتري براي تدوين مباني نظري آن و به ويژه ترسيم سيماي آيندة فدرال در ايران به عمل آوريم. لذا همة احزاب و انديشمندان و صاحب‌نظران و روشنفكران در داخل و خارج كشور فرا خوانده مي‌شوند، در اين راستا فعال شوند، چرا كه يقيناً فردا براي اينكار دير خواهد بود. نتيجه اينكه راهي كه در پيش گرفته‌ مي‌شود مطمئناً دشوار و صعب‌العبور خواهد بود، اما پيمودن آن براي دستيابي به آماجها و آرمانهاي دمكراتيك، براي جبران عقب‌ماندگي و نيل به عدالت و پيشرفت در همة زمينه‌ها، براي رسيدن به دمكراسي و رفاه و آسايش مردممان و همچنين براي بناي يك جامعة دمكراتيك و فدرال بر شالودة حل مسئلة ملي اجتناب‌ناپذير مي‌باشد.  

19   اكتبر  2004