نوشتة اورزولا ابدرهالدن (دانشگاه سانت گالن سويس)

ترجمة ناصر ايرانپور

نظامهاي فدرال صرفاً از طريق مرزبندي صلاحيتها بين دولتهاي عضو[1] (ايالتها، كانتونها، ...) و همچنين بين دولتهاي عضو و دولت فدرال مركزي عمل نمي‌كنند. همگامي و همكاري بين سطوح مختلف كشور فدرال نيز به همان اندازه از اهميت برخوردار است.

در متن حاضر ابتدا توضيح داده مي‌شود كه چرا چنين است، چرا توافقات و همكاري بين دولتهاي عضو از اهميت فزاينده‌اي برخوردار است. در ادامة آن بطور خلاصه اشكال مختلف همكاري تشريح مي‌گردند، از كنفرانسهاي دولتي گرفته تا هماهنگي‌هاي غيررسمي و در خاتمه به چالشها و روندهاي مربوطه پرداخت مي‌شود.[2] بدون اينكه روندها و مكانيسمهاي فدراسيونهاي ديگر ناديده گرفته شوند، بر تجارب موجود در كشور فدرال سويس تكيه خواهد شد، چه كه به ويژه در سويس همكاري بين دولتهاي عضو (كانتونها) در سالهاي اخير از اهميت بيش از پيش برخوردار گشته است و به كمك نمونة سويس تحولات و مشكلات در اين زمينه نشان داده مي‌شوند كه به اين يا آن شكل در كشورهاي فدرال ديگر نيز وجود دارند.

1.  اهميت فزايندة همكاري ارگانهاي فدرال و ايالتي با هم

خواست «زندگي بر پاية احترام و ملاحظة متقابل و تنوع در [عين] اتحاد»[3] بعنوان يكي از اصول پايه‌اي براي پابرجا ماندن طولاني و كاركرد مثبت كشور فدرال سويس در قانون اساسي اين كشور درج گرديده است. اين اصل البته تنها در اين كشور از اعتبار برخوردار نيست، بلكه در هر كشوري كه به شيوة فدرال سازماندهي شده باشد، صدق مي‌كند. و البته اين به ويژه در كشور چند زبانه و چند فرهنگي سويس چندان بديهي نيست: سويس در سرزمين بسيار كوچك خود 26 كانتون [ايالت] را دارد. در مساحت 41290 كيلومتر مربع آن  هفت ميليون و چهارصد و پنجاه هزار نفر زندگي مي‌كنند. در مقابل آن، مثلاً ايالت بايرن آلمان، بعنوان تنها يكي از 16 ايالت اين كشور، بيش از 70553 كيلومتر مربع مساحت و يازده ميليون و شش صد هزار نفر جمعيت دارد و بنابراين خيلي بزرگتر از كل 26 كانتون سويس مي‌باشد. اين ارقام نه تنها كوچكي خاك سويس را نشان مي‌دهند، بلكه همچنين تنوع و بغرنجي آن را. چون 26 كانتون واحدهايي نيستند كه مصنوعي و بطورخودكامانه بوجود آمده باشند، بلكه هر يك خود به تنهايي «كشورهاي» (كوچكي) مي‌باشند كه تاريخاً شكل گرفته‌اند. هر يك از آنها نه تنها سرزمين و حوزة حاكميت خود را دارد، بلكه همچنين هويت مستقل خود را در چهارچوب كشور فدرال. سويس كشوري است كه «از پائين به بالا» شكل گرفته است: اولين واحد سياسي سويس نه دولت مركزي فدرال، بلكه كانتونها بوده‌اند كه در سال 1848 پس از يك دوره آشفتگي سياسي متحد شدند و حكومت فدرال سويس را، آنطور كه امروز آن را مي‌شناسيم، بوجود آوردند.[4] بنابراين پيشينه و دليل تاريخي شكل‌گيري سويس با خيلي از كشورها چون آلمان و اتريش كه در آنها كل سرزمين بين دولتهاي ايالتي تقسيم گرديد، متفاوت است. هر چند تقسيمات كشوري اين كشورها نيز فاقد مبناي تاريخي نبوده، به اين معني كه خودسرانه بوقوع نپيوسته، اما با اين وجود تقسيم داخلي متعاقب اين كشورها به ايالتها يك نوع درك و خودآگاهي ديگري بخشيده است.

اين واقعيت ـ يعني اصيل‌تر بودن كانتونهاي سويس به نسبت دولت مركزي فدرال اين كشور ـ در مقررات مختلف مندرج در قانون اساسي فدرال اين كشور بازتاب يافته است، به ويژه در مادة 3 آن كه مي‌گويد: «كانتونها مستقلند تا آنجا كه استقلال آنها از طريق قانون اساسي فدرال محدود نشده باشد؛ آنها صلاحيت قانونگذاري و اجراي همة اين حقوق و قانوني را دارند كه فدرال نيستند». البته از اين مقرره نبايد چنين برداشت نمود كه كانتونها به مفهوم حقوق بين‌المللي كلاسيك عالي‌ترين قدرت قانونگذاري مستمر و مطلق و تقسيم‌ناپذير مي‌باشند، بلكه بر طبق اين ماده ايالتها تنها آنجا و در آن مواردي مستقل مي‌باشند كه قانون اساسي فدرال مسئوليتها و صلاحيتها را به سطح فدرال واگذار ننموده باشد[5].

اين امر همچنين بدين مفهوم است كه چنانچه در موردي معين قانون اساسي فدرال مشخص نكرده باشد كه صلاحيت تصميم‌گيري و تعيين موازين مربوطه به كدام سطح تعلق دارد، كانتونها از اين صلاحيت برخوردار مي‌گردند. چون در سويس براي هر تغيير قانون اساسي موافقت اكثريت مردم و همچنين اكثريت كانتونها ضروري است، پروسة تبيين و تعيين حدود و ثغور صلاحيت دولت مركزي فدرال و يا انتقال اين صلاحيت از ايالتها به دولت فدرال غالباً به درازا مي‌كشد و اجراي آن پرزحمت مي‌باشد. اين موقعيت قوي تاريخاً شكل‌گرفتة كانتونها در زمينة تغيير قانون اساسي توسط ماة 46 قانون ااساسي فدرال كه صلاحيت پياده كردن و اجراي قوانين فدرال را به كانتونها واگذار مي‌كند، نيرومندتر نيز مي‌گردد.

مقرره‌هاي مشابهي براي نمونه در قانون اساسي جمهوري فدرال آلمان وجود دارند، براي نمونه مادة 30 آن مقرر نموده كه اجراي صلاحيتها و وظايف دولتي حق ايالتها مي‌باشد، چنانچه قانون فدرال مربوطه مقررة ديگري را تعيين ننموده باشد.

بنابراين مي‌بينيم كه كانتونها در چهارچوب سويس به مانند ايالتها در آلمان از اختيارات و صلاحيتهاي وسيعي برخوردار مي‌باشند، هر چند كه كانتونهاي سويس در قياس بين‌المللي بسيار كوچك مي‌باشند. لذا اينجا اين سوال پيش مي‌آيد كه آنها چطوري به آن وظايفي كه هر دولت مدرن بايد از عهده‌اش برآيد، عمل مي‌كنند. چون در جهان مدرن و گلوباليزه شده مسائل فراواني وجود دارند كه حتي در چهارچوب كل كشور فدرال هم حل‌شدني نيستند (چون حفظ محيط زيست، جنايت بين‌المللي، تروريسم و غيره). اين مسائل و مسئله تحرك و نقل‌مكان كردن مردم مقررات واحدي را طلب مي‌كنند و نه 26 نوع در داخل يك كشور واحد (مثلاً در زمينة آموزش و پرورش و امور آموزش عالي). به همين جهت نه تنها اهميت همكاري بين‌ كشورهاي جهان، بلكه همچنين بين ايالتهاي داخل كشور فدرال نيز افزايش مي‌يابد و علي‌الخصوص در سويس اشكال مختلف همكاري از طرفي بين كانتونها و از طرفي ديگر بين دولت فدرال و كانتونها نقش مهمتري مي‌يابند[6].

2. همكاري بين دولت فدرال و دولتهاي عضو

بطور كلي مي‌توان با عنايت به مقررات مختلف در كشورهاي فدرال انواع همكاريهاي داخلي را در آنها از هم متمايز ساخت:

·        ابتدا قرارهاي سنتي بين دولتهاي عضو (ايالتها). اين قرارها به اشكال متعدد وجود دارند. دولت فدرال نيز مي‌تواند در چهارچوب صلاحيتهايش در اين توافقات شركت ورزد. البته قرارهاي بين دولت فدرال و دولتهاي كانتوني در سويس نادر هستند، چون آنها تنها در چهارچوب صلاحيتهاي موازي دولت فدرال و كانتونها ممكن هستند، و چنين صلاحيتهايي تقريباً وجود ندارند.

·        يك نقش مهم را از طرفي نهادهاي مشترك دولتهاي عضو بازي مي‌كنند و از طرفي ديگر نهادهاي مشترك كانتونها و دولت فدرال. و اينها قرارهايي هستند كه از نرمهاي قانوني ـ سازماني برخوردار هستند و بدين وسيله ايجاد ارگانهاي مشترك را موجب مي‌شوند.

·        البته تمام اين قرارها جاي تماسهاي شخصي كارمندان و كاركنان ادارات سطوح مختلف دولت فدرال و دولتهاي عضو را نمي‌گيرد. اين ارتباطات نه تنها در آغاز هر قراري برقرار مي‌گردند، بلكه يك بخش مهم از روابط سياسي در نظام فدرال را تشكيل مي‌دهند.

1. 2   قراردادها بين سطوح مختلف نظام فدرال

1. 1. 2  مباني

در قانون اساسي‌ فدرال سويس كه در سال 1999 بطور كامل مورد بازبيني و تجديد نظر قرار گرفت، مجاز بودن، شكل و محدوديتهاي قرارهاي ميان‌كانتوني و همچنين شركت دولت فدرال در آنها در مادة 48 آن مقرر گرديد كه بر طبق آن كانتونها مي‌توانند مابين خود قراردادهايي را عقد كنند يا در آنها شركت كنند، چنانچه آنها به وظايف و صلاحيتهايي برمي‌گردد كه به كانتونها تعلق دارند يا فدرال هستند، اما از طرف دولت فدرال به آنها تفويض گرديده‌اند. علاوه بر اين كانتونها مجازند سازمانها و نهادهاي مشترك بوجود آورند. در كشورهاي فدرال ديگر نيز همچون توافقاتي بين ايالتها جايز مي‌باشند.

2. 1. 2  محدوديتها

در سويس قرارهايي بين كانتونها كه حقوق دولت فدرال يا كانتونهاي ديگر را خدشه‌دار سازند، مجاز نيستند. قراردادهاي سياسي ميان كانتونها ممنوع مي‌باشد، هر چند كه اين امر در قانون اساسي فدرال به اين صراحت قيد نشده است. مقصود از قراردادهاي سياسي قراردادهايي مي‌باشند كه به توازن فدرال بين كانتونها زيان وارد مي‌آورد، مثلاً به اين صورت كه توازن قدرت بين كانتونها را به طور محسوسي تغيير بدهند[7]. البته اين امر بدين مفهوم نيست كه كانتونها اجازه ندارند، قراردادهايي عقد كنند كه آنها را در رقابتهايي بين كانتونها و يا بين دولت فدرال و دولتهاي كانتوني در موقعيت بهتري قرار بدهد. اين قراردادها تنها نبايد به شيوة سوء استفاده از قانون، مانع عملكرد دولت فدرال و يا كانتونهاي ديگر در چهارچوب صلاحيتهايشان شوند. مضاف بر آن، كانتونها اجازه ندارند از اختيارات و صلاحيتهاي خود دست بردارند، آن هم نه به نفع كانتونهاي ديگر، نه به سود يك نهاد ميان‌كانتوني و نه به نفع دولت فدرال[8].

با وجود اينكه قانون اساسي فدرال ذكر مي‌كند كه كانتونها به ويژه وظايفي كه اهميت و بُعد منطقه‌اي دارند را مي‌توانند برعهده بگيرند، با اين وصف اين مساله بدين معني نيست كه همچنين قرارهايي كه به كل سويس برمي‌گردند و تمام كانتونها در آن سهيم هستند، ممنوع مي‌باشند. به همين شكل دادگاه قانون اساسي آلمان نيز در سال 1961 نظر داد: «واقعيت برخورداري مشترك يا هماهنگ ايالتها از صلاحيت در يك حوزة معين (...) به خودي‌خود (...) دليل اين نمي‌باشد كه بطور طبيعي صلاحيت دولت فدرال در اين زمينه محق مي‌باشد. آن تمايزي كه براي هر نظام فدرال از اهميت تعيين‌كننده برخوردار است اين مي‌باشد كه آيا ايالتها به توافق مي‌رسند يا آيا سطح فدرال مي‌تواند امري را حتي بر خلاف اراده و ميل ايالتها و يا چند ايالت در بعد قانونگذاري تنظيم و مقرر كند و به اجرا درآورد.»[9]

2.2  شركت سطح فدرال در همكاريهاي درون كشوري

سطح فدرال مي‌تواند در چهارچوب صلاحيتهاي خود در قرارها و توافقات ميان سطوحي (فدرال و ايالتي) و درون‌سطحي (كانتونها با هم) شركت ورزد. وي مي‌تواند در عقد همچون قراردادهايي شركت كند و به دولتهاي عضو (ايالته) در اجراي توافقات ياري رساند، تا جايي كه اصل تقسيم صلاحيتها كه قانون اساسي آن را تعيين نموده، اجازة آن را مي‌دهد. علاوه بر اين مي‌تواند به يك نهاد مشترك ميان ارگاني و ميان دولتي نظام فدرال (فدرال و ايالتي) تعلق داشته باشد كه مسئول تنظيم قواعد موضوعي است كه در آن هر دو سطح دولت فدرال و دولتهاي ايالتي بطور موازي صلاحيتدار هستند.

يك شكل ويژة شركت دولت فدرال در توافقات ميان كانتوني در سويس «موافقت» با خود اين مسئله توسط دولت فدرال مي‌باشد: مضمون اين توافقات جهت اطلاع روانة دولت فدرال مي‌گردد. در صورت رضايت‌بخش نبودن احتمالي آن شوراي فدرال (قوة مجرية اين كشور) و نه كانتونهاي مربوطه، مي‌تواند در پارلمان فدرال اين كشور به آن اعتراض كند.

در قانون اساسي فدرال قبل از 1999، بر عكس امروز از يك اطلاع‌دهي صرف سخن در ميان نبود، بلكه از يك «موافقت» توسط دولت فدرال. اما عملاً هيچ تفاوتي بين دو مقرره وجود ندارد، چون در قانون قديم موافقت شرط اعتبار توافقات ميان دولتهاي كانتوني نبود.

3. 2   مهمترين زمينه‌هاي عملي همكاري ميان سطوحي و ميان ارگاني در نظام فدرال

اين قراردادها مي‌توانند در تمام بخشهاي فعاليت و صلاحيت دولتهاي عضو بسته شوند. آنها را مي‌توان بر طبق اهدافي كه دارند به چند دسته تقسيم نمود:

·        توافقات براي اجراي مسئوليتهاي مشترك دولتهاي عضو: مضموناً توافقات ميان كانتوني قبل از هر چيز در آن زمينه‌هايي از اهميت بالا برخوردارند كه باوجود اينكه جزو صلاحيتها و اختيارات كانتونها مي‌باشند، اما در عين حال قواعد و مقررات واحدي را در سطح سراسري ايجاب مي‌كنند. يك نمونه براي همچون حالتي آموزش و پرورش مي‌باشد. اين حوزه سنتاً جزو اختيارات كانتونها مي‌باشد، اما بخاطر مهاجرتهاي فزايندة داخلي راه‌حلهاي سراسري و مشترك هر چه بيشتر ضروري به نظر مي‌رسند، به ويژه در امور آموزش عالي[10].

·        توافق براي اجراي قوانين فدرال و يا حقوق بين‌المللي: انتگراسيون (جذب و همگراييِ) دم‌افزون بين‌المللي فدراسيونها نيز بطور فزاينده راه‌حلهاي واحد مي‌طلبد. هر چند در سويس سطح فدرال مجاز است كه در حوزه‌هاي صلاحيت دولتهاي عضو نيز قراردادهاي بين‌المللي را عقد كند و يا به چنين عقدنامه‌هايي بپيوندد[11]، اما معمولاً چنين است كه دولت فدرال اجرا و پياده نمودن اين توافقات و همچنين قوانين فدرال را برعهدة ارگانهاي دولتي كانتونها مي‌گذارد. اما اين امر غالباً و به ويژه تعهدات بين‌المللي كشور همساني در مباني حقوقي را ايجاب مي‌كنند، به نحوي كه دولتهاي عضو ناچارند موازين مشترك و يا دست كم هم‌مضموني را مقرر و تصويب كنند[12].

·        توافق در جهت تقويت نقش دولتهاي عضو در سياستگذاري دولت فدرال: علي‌الخصوص كنفرانسهاي دولتي قادرند تأثير مواضع دولتهاي كانتوني بر دولت فدرال در سطح فدرال و سراسري را تقويت نمايند: چنانچه كانتونها از طريق كنفرانسهاي دولتي در مقابل دولت فدرال يك موضع مشترك و واحد داشته باشند، طبيعتاً وزن آنها در مقابل دولت بسيار نيرومندتر از موقعي خواهد بود كه هر كدام از آنها جداگانه و به ويژه با موضعگيريهاي مختلفي در مقابل دولت فدرال عرض اندام كنند. اين توافقات مخصوصاً هنگام تقويت نقش و تأثير آنها بر سياست خارجي دولت فدرال اهميت بالايي پيدا مي‌كند[13].

4. 2   ارگانهاي مشترك در چهارچوب نظام فدرال

در كنار توافقات ميان سطحي (فدرال و ايالتي) و درون سطحي (مابين ايالتها) كه در آنها حقوق و وظايف دولتهاي عضو مشخص مي‌شوند، مخصوصاً در سالهاي اخير بر اهميت نهادهاي ميان‌سطحي و درون‌سطحي افزوده شده است.

1. 4. 2   كنفرانسهاي حكومتي

غالباً حكومتهاي عضو حول و در چهارچوب كنفرانسها يا نهادهاي مشترك خود متحد و متشكل مي‌شوند، براي اينكه همكاري و هماهنگي بين خود را تقويت بخشند و در مقابل دولت فدرال وزن و اعتبار بيشتري داشته باشند. اين مكانيسم، علاوه بر اين، مخصوصاً امروزه كه مناطق داخل اروپا وزنه سنگيني محسوب مي‌شوند، در خدمت همكاريهاي بين‌المللي در سطح دولتهاي عضو مي‌باشد[14].

انواع كنفرانسهاي حكومتي را مي‌توان به شكل ذيل از هم متمايز ساخت: 

·        ابتدا بايد به كنفرانسهاي حكومتي عمومي و تمام كشوري اشاره نمود كه در آنها علي‌القاعده نمايندگان تمام دولتهاي عضو حضور مي‌يابند. اين نماينده‌ها اكثراً رؤساي هر يك از اين دولتها هستند. در اين مجمع معمولاً در مورد موضوعات كلي بحث مي‌شود.

·        كنفرانسهاي حكومتي مي‌توانند همچنين در بعد منطقه‌اي نيز تشكيل شوند كه در آن نه نمايندة همة دولتهاي عضو، بلكه دولتهاي يك منطقة معين از فدراسيون شركت مي‌كنند. از تركيب آن چنين برمي‌آيد كه در آنها در درجة نخست روي موضوعاتي بحث مي‌شود كه اهميت منطقه‌اي دارند.

·        يك نقش مهم را همچنين كنفرانس وزرا يا (در سويس) كنفرانس مديران كل رشته‌هاي مختلف دارند كه در آنها وزراي ايالتي مثلاً يك بخش معين [مثلاً وزراي اقتصاد، يا وزيران آموزش و پرورش] گرد هم مي‌آيند و به تبادل نظر مي‌پردازند.

·        علاوه بر اينها در سالهاي اخير يك نوع و شكل ديگري از همكاري در نظام فدرال سويس بوجود آمده است: در كنار ارگانهاي ميان‌كانتوني و ارگانهاي مشتركي كه بين دولت فدرال و دولتهاي كانتوني وجود دارد، بطور فزاينده ارگانهاي به اصطلاح سه‌جانبه نيز بوجود مي‌آيند كه در آنها نه تنها نمايندگان دولت فدرال و دولتهاي عضو، بلكه همچنين نمايندگان شهرها نيز شركت مي‌كنند. بدين ترتيب ساختار سياسي سه‌سطحي و نقش ويژة شهرها در نظامهاي فدرال مورد توجه قرار مي‌گيرد[15].

·        اجراي قرارها و مصوبات كنفرانسهاي حكومتي (دست كم در سويس) اجباري نيست؛ آنها بيشتر نقش پيشنهادي و موضعگيري را دارند. بسياري اوقات اين كنفرانسها هدف هماهنگ‌سازي موازين و مقررات كانتونها را دنبال مي‌كنند.

2 . 4 . 2   كنفرانس حكومتهاي كانتونها

در سال 1993 در سويس سازمان كنفرانس حكومتهاي كانتونها در پي توافقي بين كانتونها بوجود آمد. برعكس كنفرانسهاي فوق‌الذكر اين كنفرانس هم فرارشته‌اي است و هم فرامنطقه‌اي، به اين معني كه در آن همة كانتونها نماينده دارند (هر كدام يك نماينده). اين كنفرانس در سالهاي اخير به مهمترين كنفرانس حكومتي ارتقاء پيدا كرده است. به ويژه در هنگام تجديد نظر كامل قانون اساسي فدرال سويس در سال 1999 و در تنظيم مجدد مناسبات مالي نقش مهمي را ايفا نمود و هنوز هم مي‌نمايد.

كنفرانس مزبور در اين بحبوبه نه تنها نقش و نفوذ كانتونها را در سطح فدرال افزايش داد، بلكه باعث تسهيل ارتباط ادارات فدرال با حكومتهاي كانتوني نيز گرديد: سابقاً نمايندگان ادارات فدرال مي‌بايستي با تك‌تك كانتونها تماس بگيرند، براي اينكه ببينند كه اين كانتونها در مورد مسائل مطروحه چه نظري دارند و يا براي اينكه ديدار نمايندگان دولت فدرال و دولتهاي كانتوني را سازمان دهند، درحاليكه امروز تماس با دبيرخانة كنفرانس حكومتهاي كانتوني كافي است.

آخرين نموننة تأثيرگذاري كنفرانس حكومتهاي كانتوني «رفراندوم كانتوني» بر عليه لايحة مالياتي دولت فدرال بود: بر طبق قانون اساسي فدرال هشت كانتون مي‌توانند بر عليه مصوبات معين دولت فدرال برگزاري رفراندوم را طلب و به كرسي بنشانند. اين ابزار كانتونها از سال 1874 وجود دارد، اما در تاريخ اين كشور تاكنون مورد استفاده قرار نگرفته بود. اين حق براي اولين بار در پائيز 2003 بر عليه طرح رفرم مالياتي دولت فدرال مورد استفاده قرار گرفت. اگر چه كنفرانس وزراي دارايي در همان مراحل اولية تدوين طرح اصلاحات مالي مورد استماع واقع شدند، مع‌الوصف آنها بر اين اعتقاد بودند كه منافع آنها در تنظيم اين لايحه به اندازة كافي مورد عنايت قرار نگرفته[16] و به همين دليل به همراه كنفرانس حكومتهاي كانتوني درصدد برگزاري كنفرانس بر آمدند. كنفرانس هم برگزار گرديد. اين امر به احتمال زياد بدون همكاريهاي مشترك كانتونها كه در چند سال اخير فشردتر و گسترده‌تر نيز گرديده و به ويژه بدون كار و تلاش كنفرانس حكومتهاي كانتوني و كنفرانس مديران (وزاري) دارايي كانتونها ميسر نمي‌بود[17].

3. 4. 2   ارگانهاي همكاري بين دولت فدرال و دولتهاي عضو

به ويژه در دولتهاي با صلاحيتهاي مشترك و موازي سطح فدرال و سطوح ايالتي ارگانها و نهادهاي مشتركِ دو سطح فدرال و ايالتي ممكن هستند. اين ارگانها و نهادها مي‌توانند در خدمت اين باشند كه وظايف مشترك بطور مشترك انجام داده شوند و تبادل اطلاعات بين دو سطح گسترش و تعميق يابد. البته در سويس صلاحيتهاي موازي سطح فدرال و كانتوني كمتر وجود دارند و به همين جهت نهادهاي فدرال و كانتوني تقريباً وجود ندارند. البته بايد اينجا اضافه كرد كه ارگانهاي همكاري كه مابين كانتونها وجود دارد بعنوان ابزارهاي همكاري بين كانتونها و دولت فدرال هم عمل مي‌كنند، چون آنجا كه مسئله به منافع سطح فدرال برمي‌گردد، نمايندگان دولت فدرال به جلسات كنفرانس حكومتهاي كانتونها دعوت مي‌شود و در آنجا امكان اين را مي‌يابند، موضع سطح فدرال را نمايندگي و طرح نمايند.

علاوه بر اين در سويس چند سالي است كه «گفتگوي فدراليستي» بين دولت فدرال و كانتونها وجود دارد كه در آن تقريباً دو بار در سال نمايندگان شوراي فدرال (كابينة سويس) و دولتهاي كانتونها (از هر طرف سه نفر) گرد هم مي‌آيند براي اينكه حول مسائل روز كه هم به منافع كانتونها مربوط مي‌شوند و هم به منافع دولت فدرال، به بحث و تبادل نظر بپردازند. اين مجمع نمي‌تواند مصوبة الزام‌آور داشته باشد. اهميت اين ارگان در درجة نخست در اين است كه تماس و ارتباط بين دو سطح نظام فدرال را تسهيل مي‌سازد.

4. 4. 2   مجلس دوم در نظام فدرال بعنوان ارگان همكاري؟

«مجلس دوم»[18] در سيستم فدرال نيز مي‌تواند تا اندازة معيني يك ارگان همكاري از طرفي بين دولتهاي ايالتي و از طرفي ديگر بين دولتهاي ايالتي و دولت فدرال باشد. در كشورهايي كه دولتهاي عضو (كانتونها، ايالتها، ...) به نمايندگان خود در اين مجلس مي‌توانند رهنمودهايي را براي موضعگيري و رأي‌گيري بدهند،  اين ارگان مي‌تواند كنترل و نفوذ فراواني بر دولت فدرال اعمال كند. اين امر به ويژه در آلمان صدق مي‌كند، كه در آن رضايت شورا يا مجلس مشترك ايالتها (نمايندگي ايالتها در سطح فدرال) براي خيلي از امور دولت فدرال الزامي است (مادة 84 بند 1 قانون اساسي فدرال اين كشور). غالباً هم چنين است كه اين شورا دادن رضايت به لوايح قانوني را به شرط و شروطهاي فراواني وابسته مي‌سازد، تا جايي كه بسياري اوقات مورد انتقاد قرار مي‌گيرد كه سياست بلوكه كردن دولت فدرال را دنبال مي‌كند.[19]

در سويس شوراي مشترك كانتونها در سطح فدرال كمتر بعنوان ابزار همكاري ميان‌كانتوني و يا جهت تقويت كانتونها در مقابل دولت فدرال كاربرد پيدا مي‌كند، چون در اين ارگان نمايندگان كانتونها بدون رهنمود حكومتهاي كانتوني رأي مي‌دهند و تأثير حكومتهاي كانتوني بر مصوبات شوراي نمايندگي كانتونها در سطح فدرال اندك است. در سويس منافع و ديدگاههاي حزبي در اين ارگان تأثير بيشتري بر رفتار و برخورد نمايندگان هنگام رأي‌گيري دارد، تا منافع كانتونها.

5. 2    ارتباطات غيررسمي و مشورتها

يك بخش ازهمكاريهاي داخل كشور فدراتيو كه نبايد دست كم گرفته شود، همكاريهاي غير رسمي، يعني از طريق ارتباطات شخصي وزراي سطحهاي مختلف يا بين نمايندگان ادارات مختلف مي‌باشد. اين همكاريها در تمام سطوح كشور فدرال وجود دارند. طبيعت اين روابط و همكاريها چنين است كه بسختي مي‌توان تعداد آنها را مشخص ساخت.

حتي تعداد زيادي از قرارها و توافقات نمي‌توانند جاي ارتباطات شخصي متصديان و نمايندگان ارگانها و سطوح مختلف را بگيرند. اين امر هم براي دولتهاي عضو صدق مي‌كند و هم به درجة بالاتري بين دولت مركزي و دولتهاي ايالتي. بسياري اوقات با يك گفتگوي تلفني ساده يا يك ديدار، مشكلات زيادي سريع و غيربروكراتيك حل و فصل مي‌شوند.

اين مسئله طبيعتاً براي سويس هم صادق است. تماسهاي شخصي مي‌توانند اين درك را تقويت بخشند كه دولت فدرال و كانتونها نه تنها رقيب هم نيستند، بلكه بسياري از مشكلات تنها با همكاري و تلاشهاي مشترك آنها است كه حل مي‌شوند. بعنوان مثال مي‌توان انتقال سازمان كنفرانس حكومتهاي كانتوني به برنِ پايتخت را نام برد. اين واقعيت كه دفاتر اين كنفرانس تنها چند بلوك دورتر از دستگاه اداري فدرال است، ثمرات خود را خيلي سريع ببار آورد. تماسها نامتشنج‌تر و دوستانه‌تر شده‌اند، مشكلات موجود مي‌توانند سر ميز نهار نيز مورد بحث اوليه قرار گيرند و سوء تفاهمات احتمالي برطرف گردند، و اين چيزي است كه مذاكرات بعدي را آسان‌تر مي‌سازد.

3.   مشكلات و روندها

1. 3   كاهش قدرت پارلمانهاي ايالتي

يكي از مشكلاتي كه همواره در پيوند با همكاري بين‌كانتوني طرح مي‌گردد «كاستي دمكراتيك» اين مكانيسم مي‌باشد. هر چه اهميت همكاري ارگانها و سطوح مختلف كشور فدرال افزايش مي‌يابد، به همان اندازه انتقاد از آن بيشتر مي‌شود. مشكل اينجاست: هر چه كمتر تصميمات در داخل خود كانتونها و ايالتها گرفته مي‌شوند، به همان اندازه تأثير پارلمانهاي اين دولتها بر تصميمات گرفته شده كاهش مي‌يابد[20].

مصوبات پارلمانهاي ايالتها در چهارچوب حقوق و وظايف داخلي دولتي اين ايالتها قرار دارند. روابط خارجي اين ايالتها كه شامل روابط با ايالتهاي ديگر و با دولت فدرال نيز مي‌گردد، به اندازة مسائل داخلي براي پارلمان دولتهاي عضو قابل دسترسي نيستند و در آن به همان اندازه دخالت و تأثير ندارند. ارادة سياسي در داخل دولتهاي عضو بر اساس تصميم و رأي واحد اكثريت شكل‌ مي‌گيرد و حاكم مي‌گردد، و اين درحاليست كه قرار صادره از سوي يك كنفرانس حكومتي در واقع مصالحه و توافق جمعي‌ بين چندين نظر و موضع مي‌باشدكه در پي مذاكرات سخت حاصل شده است. اين مصالحه نتيجة يك روند و مكانيسم تعيين شده از سوي قانون اساسي نيست، بلكه برآمد رويارويي نيروهاي غيرمستقل و ميان‌ارگاني مي‌باشد[21]. چنين است كه مشكل تأثيرگذاري عوامل خارجي بوجود مي‌آيد كه نه تنها دولتهاي عضو كشورهاي فدراتيو با آن روبرو هستند، بلكه جوامع ديگر نيز از آن مبرا نيستند: هر چه بيشتر يك كشور از شبكه‌اي از قراردادها برخوردارباشد، به همان اندازه تأثير عوامل غيرداخلي بر روي دولت كمتر خواهد بود.

به اين مشكل، معضل ديگري نيز افزوده مي‌شود: بر اساس اصل دمكراتيك مي‌بايستي در تصميم‌گيريها به بيشترين حد ممكن پاية دمكراتيك، يعني شهروندان، دخيل داده شوند. اما هر جا تصميمات در سطح ميان ارگاني و ميان سطحي گرفته مي‌شوند، اين كار از سوي حكومتها انجام مي‌گيرد و بدين ترتيب فدراليسم اداري تقويت مي‌شود، چنين است كه پارلمانهاي دولتهاي عضو كمترين تأثير و نفوذ را بر محتوا و مضمون مصوبات مي‌توانند اعمال كنند و اكثر آنها به ارگانهاي صرفاً موافقت كننده تبديل مي‌شوند[22].

هر چند مشكل به اصطلاح «نقصان دمكراسي» اين مكانيسم اينقدر عميق نيست كه نشان داده مي‌شود، چون لزوم موافقت پارلمانها با آنها قبل از اعتبار قانوني يافتن آن به قوت خود باقي مي‌ماند و چون كنفرانسهاي ميان حكومتي غالباً فقط توصيه و پيشنهاد ارائه مي‌كنند و مصوبات الزام‌آور ندارند. با اين وجود بايد در صورت فشرده‌تر شدن همكاريهاي ميان ‌ارگاني و ميان‌سطحي پارلمانهاي ايالتها به دلايل ذيل تقويت شوند:

·        پارلمان ايالتي بيشتر از دولت ايالتي خلق را نمايندگي مي‌كند؛

·        پارلمان ايالتي بايد نقش كنترل كنندة خود بر دولت را ايفا كند؛

·        در پالمان بر عكس حكومت، تصميمات علني گرفته مي‌شوند و اين علنيت پاية دمكراسي مي‌باشد[23].

اخيراً راه‌حلهاي مختلفي براي اين مشكل ارائه شده‌اند. در آلمان كنفرانس رؤساي پارلمانهاي ايالتي نفوذي دارند كه نبايد كم‌بها قلمداد شوند؛ در سويس هم كه اين مشكل كمتر وجود دارد، تعريف و دركي كه پارلمانهاي كانتوني از خود ارائه مي‌دهند و رسالتي كه براي خود قائلند، تغيير پيدا كرده و در همين راستا نفوذ و كنترل بيشتري بر روابط ميان‌ارگان و ميان‌سطحي، همچنين روابط خارجي دولتهاي عضو، اعمال مي‌كنند. براي نمونه قوانين اساسي كانتونها حاوي مقررات و موازيني است كه بر طبق آنها پارلمانهاي آنها به اين يا آن شكل در تبيين و تدوين قراردادها و توافقات ميان كانتوني شركت داده مي‌شوند[24].

يك راه حل جالبي را كه كانتونهاي غرب سويس[25] پيدا كرده‌اند اين مي‌باشد كه آنها قراري را بسته‌اند كه بر مبناي آن روند عقد قرارداد براي توافقات ميان‌كانتوني و به ويژه دخيل‌دادن پارلمانها در آن تنظيم و مقرر گرديده است. علي‌الخصوص يك كميسيون دائمي براي قرارهاي مربوط به مسائل روابط خارجي درنظرگرفته شده است و همچنين مقرر گرديده است كه يك كميسيون ميان پارلماني بتواند قبل از عقد يا تغيير هر قرار و توافقي در مورد نتايج مذاكرات نظر خود را بيان كند. علاوه بر اين مباني و اصول كار كميسيون ميان‌پارلماني براي مشاوره و تصميم‌گيري و همچنين چهارچوب نظارت بر نهادهاي ميان‌كانتوني تعيين و نظيم مي‌گردند[26].

بديهي است كه چنين راه‌حلهايي قادر نيستند، حقانيت دمكراتيكي را بوجود بياورند كه هنگام قانونگذاري «معمولي» وجود دارند، اما اين گامها كه در خدمت تعديل و تضعيف نسبي فدراليسم صرفاً اداري و تقويت وزن و جايگاه پارلمانها مي‌باشند، در مسيري درست قرار دارند. 

منابع:

-       Abderhalden, Ursula, Mِöglichkeiten und Grenzen der interkantonalen Zusammenarbeit, Diss. Freiburg 1999.

-       Abderhalden, Ursula: Das Spannungsverältnis zwischen Kantonsparlamenten und interkantonalen Regierungskonferenzen: Probleme und Lِsungsansنtze, in Dنhler Thomas/Kِlz Alfred/Notter Markus (Hrsg.), Materialen zur Zürcher Verfassungsreform, Band 4 – Parlament, Regierung und Volksrechte, Zürich 2000, S. 41 ff.

-     Braun, Canisius: Historisches Kantonsreferendum: Resultat der interkantonalen Zusammenarbeit? In LeGes 2004/1, S. 171 ff.

-    Brunner, Stephan C.: Kantonale Staatlichkeit im Wandel: Die Kantonsparlamente vor der Herausforderung kooperativer Handlungsformen, in LeGes 2004/2, S. 131 ff.

-     Hrbek, Rudolf: Auf dem Weg zur Föِderalismusreform: Die Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, in Jahrbuch des Föِderalismus 2004 – Föِderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden 2004.

-       Rhinow, René: Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel/Genf/München 2003.

-     Schweizer, Rainer J.: Vereinbarungen über Programme und Leistungsangebote als neue Form der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen, in der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen, Festschrift für Yvo Hangartner, St. Gallen/Lachen 1998, S. 465 ff.

-       Watts, Ronald L: Comparing Federal Systems, Montreal & Kingston/London/Ithaca 1999.

نوشتة: Ursula ABDERHALDEN, University of St. Gallen Switzerland

(سند ارائه شده به سومين كنفرانس بين‌المللي فدراليسم

كه در ماه مارس امسال در بروكسل برگزار گرديد)

http://www.federalism2005.be/home/attachment/i/583

تاريخ ترجمه: 17 ژوئن 2005