مشـاركـت دولـتـهـاي عـضـو در رهـبـري فـدرال

اشارة مترجم:

مقصود نويسندگان مقالة حاضر از «دولتهاي عضو» دولتهاي ايالتي (آمريكا، آلمان)، استاني (كانادا، اسپانيا) يا كانتوني (سويس) مي‌باشد كه در كشورهاي فدرال در كنار دولت مركزي فدرال وجود دارند و در مناطق خودمختار خود حاكميت سياسي اعمال مي‌كنند، در عين حال كه در رهبري فدرال كشور نيز مشاركت دارند. اينكه اين دولتهاي عضو به چه ميزان در سطح فدرال قدرت و نفوذ دارند، در درجة نخست به نوع نظام فدراليستي برگزيده و پايه‌ريزي شده برمي‌گردد. دسته‌اي از كشورهاي فدراتيو وجود دارند كه در آن فدراليسم نوع «دوآل» يا «دوگانه» پايه‌ريزي شده، و در نوع ديگري فدراليسم «همياري» يا «تعاوني». در دستة اول اصولاً همكاري و ارتباط دو سطح فدرال و ايالتي با هم كم مي‌باشد و هر دو سطح كمترين نفوذ و تأثير را بر يكديگر دارند، درحاليكه در دستة دوم ميزان همكاري و حتي درهم‌تنيدگي دو سطح بسيار بالاست و به تعبيري هر دو سطح به هم وابسته هستند، بدين معني كه نفوذ دولت فدرال در ايالتها (از طريق تصويب مهمترين قوانين در مجلس فدرال) بسيار بالا است و در عين حال قدرت ايالتها هم در سطح فدرال در امر اعمال نفوذ و كنترل بر دولت فدرال (مثلاً از طريق تأثيرگذاري بر قوانين فدرال در همان مرحلة تدوين و تصويب آن) بسيار زياد است. فدراليسم دوگانه را در برخي از كشورها كه در آنها ايالتها از سطح استقلال و خودمختاري برابر با هم برخوردار نيستند، فدراليسم نامتقارن نيز مي‌نامند. و فدراليسم در كشورهايي كه صلاحيتهاي ايالتها با هم برابرند و همه به صورت گروهي و همبسته در مقابل دولت فدرال ظاهر مي‌شوند و اعمال نظر مي‌كنند، فدراليسم متقارن ناميده مي‌شود. با اين توضيح توجه خوانندگان گرامي مجلة «هه‌ورامان» را به مطلب ذيل جلب مي‌كنم كه خلاصه‌اي است از مقاله‌اي[2] طولاني كه توسط دو نويسندة نامبرده در ماه مارس امسال به سومين كنفرانس بين‌المللي فدراليسم در بلژيك ارائه گرديده است.

يك: مقدمه

1.      نمونه‌هاي مختلفي از كشورهاي فدرال وجود دارند. اما همة آنها با وجود تنوع‌شان از چند وجه مشترك برخوردارند كه ساماندهي غيرمتمركز و نااقتدارگرايانة نظام دولتي و تفكيك و مخصوصاً تقسيم قدرت سياسي و صلاحيتها  بين دولتهاي عضو و دولت كل (دولت فدرال مشترك)، برخورداري دولتهاي عضو از خودمختاري در مناطق خود و همچنين مشاركت آنها در شكل‌دهي ارادة سياسي كل كشور و رهبري دولت فدرال مركزي از مهمترين آنها مي‌باشند. اما اين اصلِ مشاركت در كشورهاي فدرال، بسته به منشأ تاريخي و جامعه‌شناختي آنها به شيوه‌هاي مختلفي پياده ‌گرديده و بدين سبب نمودهاي مختلفي پيدا كرده است. هر چند، نوع معيني از توپولوژي آنها ممكن است، اما چون اين مقوله خيلي گسترده است، بايد در اين مختصر گزينشي در ارتباط با اشكال مشخص و متعدد اصل مشاركت صورت گيرد. لذا بعنوان اولين موضوع «سيستم دو مجلسي» به مثابة ابزار هم‌فرماني[3]، يعني مشاركت تعيين‌كنندة دولتهاي ايالتي در تصميم‌گيريهاي كلان دولت فدرال، معرفي مي‌گردد. موضوع دوم به دخيل دادن دولتهاي ايالتي در تصميم‌گيريهاي دولت فدرال برمي‌گردد. خود اين موضوع نيز دو جنبه به خود مي‌گيرد: يكي دخيل بودن دولتهاي عضو در هنگام تجديدنظر در قانون اساسي كشور مي‌باشد و ديگري شركت آنها  در فرآيند تصويب قوانين عمومي.

دو: سيستم دو مجلسي به مثابة ابزار هم‌فرماني

2. هم‌فرماني يا همكاري و مشاركت تعيين‌كنندة دولتهاي عضو در روند عيني شدن صلاحيتهاي فدرال اغلب از طريق دخيل دادن نظام‌مند آنها در ارگانهاي سياسي دولت فدرال صورت مي‌پذيرد. در اكثر كشورهاي فدرال (البته نه در همة آنها) پارلمان فدرال بر طبق سيستم دو مجلسي سازماندهي مي‌شود كه يكي از آنها از نمايندگان مردم سراسر كشور تشكيل مي‌گردد و دومي از نمايندگان ايالتها، كانتونها يا استانهاي كشور. مجلس دوم را بدين سبب اغلب «نمايندگي ايالتها در مركز» مي‌نامند. اين مجلس گاهاً نيز «مجلس سنا» ناميده مي‌شود.

3. شيوة سازماندهي اين مجلس در كشورهاي فدرال مي‌تواند با هم بسيار متفاوت باشد. اين تفاوتها مي‌توانند ريشه در نظام انتخاباتي اين كشورها (سيستم انتخابات اكثريتي يا نسبيتي)، منشأ و فرآيند تاريخي شكل‌گيري ساختارهاي فدرال آنها (تمركززدايانه يا تمركزگرايانه)، تعداد دولتهاي عضو و همچنين رابطة دموگرافيك (بافت جمعيتي) و اقتصادي آنها با هم داشته باشند. در كل مي‌توان دو نوع مختلف از مجلس دوم (يا نمايندگي ايالتها، استانها يا مناطق) را در سطح سراسري و مركزي از هم متمايز ساخت. در برخي از كشورها نمايندگاني كه در اين مجلس دوم  حضور دارند مستقيماً از طرف خود مردم آن مناطق برگزيده مي‌شوند. در برخي ديگر از كشورها اين نمايندگان را پارلمانهاي ايالتي انتخاب نموده و به مجلس دوم مي‌فرستند. و بالاخره دسته‌اي نيز وجود دارد كه در آن اين نمايندگان (وزيران) از طرف دولتهاي ايالتي منصوب و به آن مجلس فرستاده مي‌شوند. همچنين تعداد نمايندگان دولتهاي عضو در اين ارگان در كشورهاي فدرال ممكن است متفاوت باشد. در برخي نسبت جمعيت در نظر گرفته مي‌شود و در برخي ديگر صرف نظر از بزرگي و كوچكي جمعيت و مساحت آن مناطق، همه به يك ميزان نماينده به اين مجلس مي‌فرستند. در اينجا مي‌توان اين تز را مطرح ساخت كه تعداد دولتهاي عضو و فرآيند تاريخي ساختار فدرال (از تمركزگرايي  به تمركززدايي يا بالعكس) فاكتورهاي مهمي مي‌باشند كه در هر كشور ميزان توزيع قدرت و توازن قوا را نشان خواهد داد. حائز اهميت همچنين اين نكته مي‌باشد كه آيا اشخاصي كه چون نمايندة ايالت به آن مجلس فرستاده مي‌شوند، از وكالت انتخابي برخوردارند يا انتصابي.

سوم: دخيل دادن دولتهاي عضو در قرارهاي فدرال

الف) شركت آنها در تجديدنظر در قانون اساسي

4. يك جنبة ديگر با اهميت مشاركت فدرال دولتهاي عضو، در كنار شركت داشتن آنها در تصميم‌گيرهاي معمول فدرال، تأثيرات و نفوذ و قدرت آنها براي تغيير قانون اساسي فدرال مي‌باشد. اين مشاركت دولتهاي عضو مي‌تواند به شيوه‌هاي متعددي صورت گيرد (همه‌پرسي مجزا در مناطق، الزامي بودن موافقت پارلمانهاي دولتهاي عضو، الزامي بودن موافقت نمايندگي اين مناطق در مركز، يعني همان مجلس دوم). قدرت دولتهاي عضو در امر تغيير يا عدم تغيير قانون اساسي يكي از عناصر مهم فدراليسم و كنفدراليسم مي‌باشد.

ب) مشاركت دولتهاي عضو هنگام تدوين و تصويب مقررات فدرال

5. مشاركت دولتهاي عضو هنگام تعيين موازين فدرال مي‌تواند به شيوه‌هاي بسيار متعددي صورت گيرد. اين مشاركت مثلاً مي‌تواند هم خصلت رسمي داشته باشد و هم غيررسمي. در صورتيكه اين مشاركتها مورد به مورد باشند، اين امكان براي دولتهاي عضو بوجود مي‌آيد كه در مواردي ويژه نفوذ و نظر خود را اعمال كنند، و اين درحاليست كه مكانيسمهاي موجود و از قبل تعيين شده در ساختار سياسي به دولتهاي عضو به شيوة كلي حق اعمال نظر را مي‌دهند. اين حق مي‌تواند در سطح پارلمان عينيت يابد و يا در سطح حكومت. اين مشاركت و حق اعمال نظر مي‌تواند بر مبناي قراردادي بين دو سطح فدرال و ايالتي صورت پذيرد يا داوطلبانه و به دعوت دولت فدرال.

6. معمولي‌ترين و محتملاً شفاف‌ترين نمونة مشاركت دولتهاي عضو در پروسة قانونگذاري فدرال در مكانيسمهاي ساختاري و مدون مشاركت و دخالت پارلماني، يعني از طريق مجلس دوم متشكل از نمايندگان ايالتها و مناطق مختلف مي‌باشد. در سيستم دو مجلسي به ويژه دو عنصر اصلي ذيل ميزان مشاركت و نفوذ واقعي دولتهاي عضو را بر سياست كلان و سراسري دولت فدرال مشخص مي‌سازند: از طرفي اختيارات و صلاحيتهاي مجلس دوم و از طرفي ديگر نقش مجلس دوم در جريان قانونگذاري. به كمك اين دو عنصر مي‌توان سنخ‌شناسي اين مقوله را صورت داد.

 پ) نقش دولتهاي عضو در تشكيل دولتهاي فدرال و در كنترل آنها

7. در كشورهاي فدرالي كه با سيستم دو مجلسي كار مي‌كنند، دولتهاي عضو (ايالتها، كانتونها، مناطق، كانتونها) نفوذ و اختيارات معيني در امر تشكيل دولت فدرال دارند، چون دولت فدرال بايد بتوان به رأي موافق اكثريت نمايندگان مجلس دوم تكيه كند. البته اين قاعده شامل همة كشورهاي فدرال نمي‌شود. در برخي از كشورهاي فدرال، دولت فدرال مي‌تواند كار كند، بدون اينكه الزاماً نياز به رأي موافق اكثريت نمايندگان مجلس دوم داشته باشد.

8. در برخي از كشورهاي فدرال دولتهاي عضو مي‌توانند تا حد معيني بر دولت فدرال كنترل سياسي اعمال كنند، مثلاً آن هنگام كه دولت مكلف است در مجلس دوم هم مورد استيضاح قرار گيرد و به پرسشهاي نمايندگان ايالتها پاسخ دهد. اما تنبيه دولت فدرال توسط مجلس دوم (مثلاً از طريق مجبور ساختن دولت فدرال به استعفا) جزء استثنائات مي‌باشد.

9. جالب است بررسي شود كه آيا و در كداميك از كشورهاي فدرال دولت فدرال از نمايندگان دولتهاي عضو تشكيل مي‌گردند و يا آيا دولتهاي عضو نمايندگي تضميني در دولت فدرال دارند. مي‌توان تصور كرد كه دولت فدرال از اشخاصي تشكيل گردد كه در دولتهاي عضو وكالت و نمايندگي سياسي دارند و از اين طريق مي‌توان آنها را نمايندگان دولتهاي عضو در دولت فدرال پنداشت. ]در برخي از كشورهاي فدرال هم، اعضاي دولت فدرال تقريباً به نسبت جمعيت مليتها از آحاد اين مليتها تشكيل مي‌گردد، هر چند آنها بطور مستقيم از طرف اين مليتها انتخاب نمي‌شوند. براي نمونه اعضاي دولت  سويس از همة مليتهاي اين كشور و همة جريانات سياسي مهم كشور مي‌باشند و اين يك نوع توازن قوا و ثبات سياسي و قومي در اين كشور ايجاد نموده است. در لبنان هم پستهاي مهم مملكتي بين مليتهاي اين كشور تقسيم گرديده‌اند. توضيح مترجم.[

منبع:  http://www.federalism2005.be/de/home/working_group3_2_intro

تاريخ  ترجمه: 14 اكتبر 2005