توضيح مترجم:
امروزه تعدادي از كشورهاي جهان نظام سياسي خود را «فدرال» مي‌نامند كه شماري از آنها چون سويس، بلژيك، آلمان، اتريش، كانادا، آمريكا، استراليا، ... جزو كشورهاي پيشرفته و دمكراتيك و دسته‌اي نيز چون امارات متحدة عربي، اتيوپي، ... فاقد ساختارهاي دمكراتيك مي‌باشند. معارضان ايراني فدراليسم براي رد اين نظام غالباً به گروه دوم اشاره مي‌كنند و بخشاً ابراز مي‌دارند كه «فدراليسم اصولاً ربطي به دمكراسي ندارد». در اينجا اين پرسش را بي‌پاسخ مي‌گذاريم كه چرا آنها علي‌الاصول با اين سيستم سياسي مخالفت مي‌ورزند، چنانچه آنرا في‌النفسه «بي‌ربط به دمكراسي» مي‌پندارند، چه كه اين ارتباط منطقاً نمي‌تواند يك سويه باشد؛ به اين معني كه اين نظام طبق چنين استدلالي نه مي‌تواند في‌النفسه دمكراتيك باشد، و نه به‌خودي‌خود غيردمكراتيك. در اينجا بر مبناي نمونه «فدراليسم» در اتيوپي تنها به اين پرسش پرداخته مي‌شود كه: آيا اين كشورهاي مدعياً فدرال (و دمكراتيك) اساساً فدراليستي هستند؟ اصولاً شاخصهاي فدراليسم، يا به تعبيري ديگر معيار فدرال بودن چيست؟ نظام سياسي چه مختصاتي بايد داشته باشد كه فدراليستي ناميده شود؟ آيا صِرف نام و عنواني كه اين دولتها براي خود برگزيده‌اند را مي‌توان معيار سنجش قرار داد؟ آيا كم هستند كشورهايي كه خود را «دمكراتيك» مي‌نامند، درحاليكه بويي هم از دمكراسي نبرده‌اند؟ آيا در مورد اين كشورها مي‌توان منطقاً استنتاج نمود كه دمكراسي نيز نظام ايده‌آل و قابل دفاع نيست؟ اتفاقاً عنوان رسمي اتيوپي «جمهوري فدرال دمكراتيك اتيوپي»[2] مي‌باشد. بر طبق استدلال مخالفان فدراليسم بايد دمكراسي را هم زير سوال برد، چون اين كشور خود را دمكراتيك نيز مي‌نامد، درحاليكه در آن خبر چنداني از دمكراسي نيست. واقعيت امر اين است كه اين كشور 70 ميليوني و با مساحت يك ميليون و يك صدهزار كيلومتر مربع در شاخ آفريقا با «فدراليسم» به اصطلاح «قومي»اش نه معضل مليتهاي اين كشور را حل كرده، نه باعث تقويت دمكراسي گرديده است و نه اساساً فدراتيو مي‌باشد. نويسندة مقالة تلخيص شدة حاضر نظام سياسي اتيوپي را «pseudofederal» (فدرال‌نما يا شكل تصنعي و مستعجل فدراليسم) مي‌نامد، چرا كه در آن، همانطور كه ذيلاً خواهيم ديد، مختصات يك نظام فدرال كه عبارت از عدم تمركز در قدرت سياسي، مشاركت مليتها و مناطق مختلف در تصميم‌گيريهاي سياسي دولت مركزي و به ويژه در پروسة قانونگذاري آن و ضرورت برخورداري اين مناطق از حق وتو در مركز و از خودمختاري وسيع در مناطق خود و همچنين يك مرجع داوري بي‌طرف مي‌باشد، يافت نمي‌شود.
بسيجي كه براي تعيين سرنوشت ملي خلقهاي اتيوپي صورت گرفت، پيروزي «جبهة دمكراتيك انقلابي خلق اتيوپي» در سال 1991 در جنگ داخلي بر عليه ديكتاتوري نظامي را به دنبال داشت. سه سال بعد در قانون اساسي جديد اتيوپي حق تعيين سرنوشت ملل، مليتها و خلقهاي اين كشور گنجانده شد و تقسيمات كشوري بر اساس داده‌هاي قومي و زباني نو گرديد. اكنون ده سال پس از اعتبار قانوني يافتن اين قانون اين سوال مطرح است كه آيا «فدراليسم اتيوپيايي» قادر گشته حق تعيين سرنوشت خلقها و ملت‌سازي را به هم پيوند دهد و يا اينكه باعث بالكاني شدن اين فاكتور ثبات در شاخ افريقا شده است.
جامعة اتيوپي با بيش از 80 گروه قومي، بين 70 الي 100 زبان و سه دين از چندپارچگي بزرگي برخوردار است. كشور اتيوپي پس از سرنگوني امپراطوري پادشاهي تمركزگرا و ديكتاتوريِ به همين شيوه متمركز و واحد، در سال 1994 به يك جمهوري فدرال دمكراتيك تبديل گرديد، تا پاسخي درخور به اين تنوع و گونه‌گوني داده باشد. اتيوپي فدرال امروزه به نه دولت منطقه‌اي تقسيم‌بندي شده است كه عبارتند از: افار، آموهارا، بنيشانگول ـ گوموز (ب/گ)، گامبلا، هرار، اوروميا، سومالي، دولت اقليمي مليتها و مردم و ملتهاي جنوب (= اس.ان.ان.پي.آر.اس) و تيگراي.[3] دو واحد ديگر، يعني آديس‌آبباي پايتخت و شهر واقع شده در شرق بين سومالي و اوروميا به نام دير داوا تحت مسئوليت مستقيم مركز مي‌باشند.
مهمترين مختصة نظام فدرال اتيوپي كشيدن مرز بين ايالتها به موجب مادة 46 قانون اساسي بر اساس داده‌هاي قومي چون زبان و هويت فرهنگي مي‌باشد. «بركت سيمون»، وزير اطلاعات اتيوپي، پايه‌ريزي به اصطلاح «فدراليسم قومي» در اين كشور را چنين مدلل مي‌سازد: «ما همواره براي حق تعيين سرنوشت خلقها مبارزه كرده‌ايم. لذا هنگام تبديل اين كشور به نظام فدرال راه ديگري جز تقسيم‌بندي كشور به ايالتهاي تعريف شده بر اساس قوميت نداشتيم.»
اكنون بيش از 10 سال پس از اجراي قانون اساسي 1994 اين سوال مطرح است كه آيا «فدراليسم» نوع اتيويايي مدلي درست براي پاسخ به گرايشات تمركززدايانة كشور چند مليتي مي‌باشد.
اصل قوميت
يكي از اصول مهم قانون اساسي 1994 اتيوپي اصل قوميت مي‌باشد. لذا تعريف اين مفهوم ناروشن اجتناب‌ناپذير مي‌نمايد.
تعدادي از انسانها به عنوان «قوم» قلمداد مي‌گردند كه خود را به دليل ويژگيهاي مشترك فرهنگي چون يك اجتماع مشترك مي‌بينند و اين اجتماع مشترك از سوي اجتماعات ديگر نيز چنين مشاهده مي‌شود[4]. «قوميت» (يا «هويت قومي») به درك و هوشياري انسانها در خصوص تعلق به يك قوم گفته مي‌شود و يا اجتماعات ديگر به دليل تفاوتهاي فرهنگي، براي آنها هويت مجزا و مستقلي قائل هستند[5]. در ادبيات تخصصي مربوطه عمدتاً دو ديدگاه در اين مورد كه چه ملاكهايي براي تعلق داشتن به قومي تعيين‌كننده مي‌باشند، يافت مي‌شود[6]. بر طبق نظر «پريمودياليستها» [...] معيارهاي عيني چون زبان، سرزمين، تاريخ و نژاد براي تعلق داشتن به يك قوم بطور طبيعي و تغييرناپذير تعيين‌كننده هستند. در مقابلِ «پريمودياليستها» «كونستروكتيويستها» قرار دارند كه معتقدند ويژگيهاي ذهني تعيين‌كننده مي‌باشند و مي‌گويند كه اجتماعات تعلق خود را در روند عمل اجتماعي مي‌پردازند و بوجود مي‌آورند. بر طبق اين نظريه اقوام اجتماعات تحول‌پذيري هستند و تنها تا زماني باقي مي‌مانند كه اعضاي اين اجتماع خود را متعلق به آن بدانند.
ملت‌سازي و تنوع اتنيكي به ويژه آنجا با هم اصطكاك پيدا مي‌كنند كه ملت به عنوان اجتماعي مشترك از انسانهاي برخوردار از اصل و نسب واحد درك و فهميده شود. مفهوم «ملت» به شيوه‌هاي مختلفي كاربرد پيدا مي‌كند[7]. چنين است كه تعلق به يك ملت از طرفي از طريق تبار مشترك مدلل مي‌گردد و بدين ترتيب ملت بعنوان اجتماعِ از لحاظ قومي همگون درك مي‌گردد («ملت قومي») كه به آن همة آنهايي تعلق دارند كه بر آنند از يك تبار و ريشة مشترك هستند، آن هم صرف نظر از تابعيت كشوري كه دارند. در مقابل اين بينش، ايدة «ملت مدني» وجود دارد كه ملت را اجتماعي از شهروندان يك كشور مي‌داند، آن هم صرف نظر از اينكه به چه قومي تعلق داشته باشند.
«تعلق قومي احساس اعتماد، اطمينان، همياري و حمايت متقابل را بوجود مي‌آورد (...)» ريشه داشتن در يك اجتماع است كه شرايط گشاده‌رويي و انعطاف در مقابل قومهاي ديگر را بوجود مي‌آورد. در بسياري از كشورهاي چند قومي قوميت چون يك مقوله و فاكتور محوري سياسي بر نظام دولتي غلبه دارد. البته از آن بايد ناسيوناليسم قومي را به مثابة سياسي كردن غيرمجاز هويت فرهنگي متمايز ساخت. ناسيوناليسم قومي به عنوان نوع ويژه‌‌اي از ناسيوناليسم درك مي‌شود و به برتري تصور شدة يك قوم بر يك قوم ديگر برمي‌گردد و در تضاد با همزيستي برابر در چارچوب يك ملت قرار دارد[8].
فدراليسم بعنوان اصل سازماندهي
فدراليسم به اصلي از سازماندهي دولتي گفته مي‌شود كه در پي آن اجراي وظايف دولتي بين دو سطح فدرال و منطقه‌اي تقسيم و توزيع مي‌گردد[9]. فدراليسم بطور عملي به صورتهاي مختلفي پياده گرديده است. مع‌الوصف هرنظام فدراتيو الزاماً بايد از مختصات و مؤلفه‌هاي ذيل برخوردار باشد[10]:
· حداقل از دو سطح حكومتي. هر يك از اين دو سطح بايد ساختارهاي بنيادي مستقل سياسي و اجتماعي خود چون مجلس نمايندگان، قوة مجرية منتخب اين مجلس و قوة قضايية را داشته باشند. اين نظم نهادي بايد در قانون اساسي فدرال مندرج و تضمين گرديده باشد.
· تفكيك صلاحيتهاي قوة مجريه و مقننه بر طبق قانون اساسي و همچنين وجود حق اخذ ماليات، آنهم هم براي سطح فدرال و هم براي ايالتها. به ويژه ايالتها بايد از صلاحيتهاي انحصاري مناسب و همچنين منابع و بودجة مستقل برخوردار باشند. توزيع صلاحيتها، حقوق و وظايف بر اساس اصل سوبسيدياريتي صورت مي‌گيرد كه در آن صلاحيتها ابتدا به پايين‌ترين سطح ممكن دولتي داده مي‌شود و تنها آن زمان كه اين سطح به اظهار و اذعان خود از انجام آن مسؤوليتِ مشخص برنيايد، آن را به سطح بالاتر ارجاع و انتقال مي‌دهند.
· مشاركت دولتهاي ايالتي در تصميم‌گيريهاي سطح فدرال. اين امر در بيشتر نظامهاي فدرال از طريق «مجلس دوم» (يا مجلس سنا) صورت مي‌پذيرد كه اعضاي آن را نمايندگان ايالتها تشكيل مي‌دهند. اين مشاركت مي‌تواند از مشاوره در مورد موضوعات و سياست سطح فدرال گرفته تا تصميم‌گيري واقعي از طريق بهره‌گيري از حق وتو را دربرگيرد.
· قانون اساسي فدرال كه هيچكدام از سطوح به تنهايي قادر نباشد آن را تغيير دهند و بدين ترتيب ضمانت ضمني براي وجود ايالتها باشد.
· مرجع داوري (از طريق قوة قضايي يا از طريق رفراندوم) براي حل و فصل اختلافات بين دولت مركزي فدرال و دولتهاي ايالتي.
از ملزومات ديگر فدراليسم همچنين يك رويكرد و رفتار بنيادي سياسي معين مي‌باشد؛ به اين معني كه تفاوتها بايد پذيرفته و محترم شمرده شوند و همچنين آمادگي براي مصالحه و همبستگي وجود داشته باشد[11].
يكي از وظايف و ظرفيتهاي اصلي فدراليسم ادغام جوامع ناهمگون در خود و ارائة راه حل مقتضي براي حل اختلافات و تنشهاي مابين آنها مي‌باشد. البته حكومت كردن بر جوامع پلوراليستي به ياري نظام فدرال مناقشه‌ناپذير نيست[12]. در برخي اين نگراني كه ممكن است واگذاري صلاحيتهاي خودمختاري و منابع مالي به گروههاي قومي گرايشات تمركززدايانه را در آنها تقويت كند و دست آخر كشور را به انشقاق بكشاند بصورت نيرومندي وجود دارد. كم نبوده‌اند «فدراسيونهاي» چند مليتي كه از هم پاشيده شده‌اند، مانند اتحاد شوروي، يوگسلاوي و چكسلاواكي، و پيش از اينها فدراسيون هند غربي، فدراسيون شرق افريقا، رودزين/نيازالاند، پاكستان و اتحادية مالائي در پروسة ضد استعماري دهة 60. البته اكثريت اين كشورها از شبه‌فدراسيون و فدراليسم كذبي و جعلي[13] برخوردار بوده‌اند. فدراليسم چند قومي واقعي موفقيتهاي شاياني كسب نموده است. دو مورد از كهن‌ترين فدراسيونهاي جهان، سويس و كانادا، در عين چند مليتي بودنشان، بسيار موفق بوده‌اند. جوامع چندبافتي بلژيك و آفريقاي جنوبي هم در دهة 90 فدراسيونهاي نوآور و نويني را پايه‌گذاري نمودند. به ويژه بايد هند، دومين كشور بزرگ دنيا را با 1500 زبان نام برد كه به شيوة فدرال سازماندهي شده است.
دومين رسالت مهم فدراليسم تقويت و تعميق ظرفيتهاي دمكراتيك نظام سياسي مي‌باشد[14]. اصل تقسيم حاكميت سياسي و جلوگيري از تراكم و تمركز قدرت سياسي كه براي دمكراسي از اهميت حياتي برخوردار مي‌باشد، در نظام فدرال از طريق تفكيك و توزيع قدرت بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي به واقعيت تبديل خواهد شد. اين تقسيم قدرت شامل تقسيم صلاحيتها و اختيارات و همچنين نظام نهادها و قواعد نظامنامه‌اي كه اصل «كنترل و توازن»[15] را اجرا مي‌كنند، صورت مي‌گيرد. مضاف بر اين در نظام فدرال شهروندان امكانات وسيعتري براي مشاركت سياسي پيدا مي‌كنند، مثلاً به اين دليل كه مي‌توانند از حق انتخاب خود نه تنها در ارتباط با سطح مركزي بهره گيرند، بلكه همچنين در مورد حاكميت سياسي در منطقة خود. انتخابات در ايالتها (آلمان، آمريكا، ...)، كانتونها (سويس)، استانها (كانادا)، مناطق (بلژيك) براي شهروندان بطور كم يا بيش لاينقطع ممكن مي‌سازد كه از مسئولان و وكلا و نمايندگان خود خواهان پاسخگويي و حسابدهي شوند.
و اما «فدراليسم» نوع اتيوپايي
همانطور كه ذكر گرديد، جمعيت اتيوپي از لحاظ قومي، فرهنگي، زباني و ديني بسيار گونا‌گون است. علاوه بر اين، در جمعيت روستايي خرده‌دهقانان، دامداران كوچگر و چادرنشينان وجود دارند كه هر گروه از آنها خود منافع ويژة خود را دارند. اين ويژگيها البته هميشه در انطباق با هم قرار ندارند[16].
|
قومها |
زبانها |
دين |
|
مجموعاً 90 قوم تنها 7 قوم جمعيتي بالاي 1 ميليون نفر دارند! 35 درصد اورومو، 36،3 درصد امهارا و تيگره، 6 درصد سيداما، 6 درصد سومالي، 4 درصد گوراژه، 4 درصد وولايتا، 2 درصد آفار، 6،7 درصد بقيه[17]. |
بين 70 تا 100 زبان و تعداد بيشماري لهجه.
زبانهاي اصلي امهاري (كه در عين حال زبان اداري نيز مي‌باشد)، تيگريگانا و اوروميفا مي‌باشند. |
46 درصد مسيحي ارتدكس 40 ـ 45 درصد مسلمان سني 5 درصد پروتستان بقيه روح‌باور |
منبع: US Department of State, Background Note Ethiopia, January 2005
مسالة مليتها دليل فدراليزه كردن اتيوپي[18]
اين كشور قبل از گسترش اتيوپي در زمان منليك بين 1889 و 1913 نسبتاً همگون بود: شوا[19] مركز سياسي و فرهنگي اين سرزمين بود و جمعيت بومي آن (به استثناي تيگريها) عمدتاً آسيميليه و حل شده بودند، اكثريت متعلق به كليساي ارتدوكس بود و امهاريگنا بدون مناقشه زبان رسمي كشور بود. اين كشور با مطيع كردن مناطق اصلي اتيوپي امروزي در جنوب، شرق و غرب آن در سدة 19، به museo di popoli امروز تبديل شد. پروسة انتگراسيون قومهاي سرزمين تصرف شده تا امروز موضوع مناقشة اقوام با دولت و بين خود اين اقوام بوده است.
اتيوپي در دورة پادشاهي بطور بسيار واضحي بر اساس سلطة ناسيوناليسم قومي سازماندهي شده بود. حكومت و دستگاه اداري تنها در دست يك طبقة فوقاني امهاري متمزكز بود و گروههاي ديگر قومي هيچ دسترسي به قدرت سياسي نداشتند. جمعيت در حال افزايش مسلمان اين كشور صاف و ساده بطور رسمي ناديده گرفته مي‌شد. استفاده از زبانهاي بومي در دادگاهها، مدارس و در رسانه‌هاي همگاني ممنوع بود. همچنين رشد و توسعة اقتصادي كه در «سرزمين تصرف‌شده» بوجود آمد، بدون آنكه مردم آن مناطق از آن بهره‌اي ببرند، مزيد بر علت گرديد. اينها عناصر اصلي «مسالة مليتها» بودند كه براي نخستين بار در سال 1943 با شورش وويان در تيگراي به خشونت منجر گرديد و از دهة 60 به اين سو باعث ناآراميهايي در اريتره، اوروميا و سومالي شده است. اين طغيانها به كمك ارتش سركوب گرديدند، همان ارتشي كه پادشاه اين كشور را در سال 1974 سرنگون نمود.
هر چند كودتاگران نظامي مسالة ملي را علي‌الاصول چون يك معضل قابل حل ديدند و شوراي فرماندهي نيروهاي نظامي («درگ») به رهبري ژنرال منگيستو تركيب پلوراليستي يافت و در برنامة «انقلاب ملي دمكراتيك» منتشرة سال 1976 برابري تمام مليتهاي اتيوپي رسماً به رسميت شناخته شد و كاربرد زبانهاي بومي مجاز شمرده شد و حتي كارزار سوادآموزي دهة 80 به 15 زبان صورت گرفت و قدرت كليساي ارتدوكس محدود گرديد و جايگاه اسلام از طريق به رسميت شناختن ايام تعطيل اسلامي ترفيع يافت و سرشماري سال 1984 براي نخستين بار بطور رسمي تنوع قومي اين كشور را تأييد نمود. اما با همة اين احوال به زودي روشن گرديد كه خودمختاري پذيرفته شده از سوي «درگ» از جنبة فرهنگي فراتر نمي‌رود. حق تعيين سرنوشت سياسي در رژيم منگيستو براي «تماميت ارضي» اتيوپي خطرناك تشخيص داده شد و بيرحمانه سركوب گرديد. قانون اساسي سال 1987 كه براي نخستين بار حق تعيين سرنوشت مليتها را مطرح ساخت نيز تغييري در اين واقعيت نداد و مسالة تمركززدايي سياسي همچنان لاينحل باقي ماند.
در سال 1975، در عكس‌العمل به مسالة ملي حل نشده، سازمانهاي سياسي با سمتگيري قومي تشكيل گرديدند، براي نمونه «جبهة آزاديبخش مردم تيگراي»، «جبهة آزادي آفار»، «جبهة آزادي اوروميا» و «جبهة آزايبخش سومالي غربي». اين جريانات و جنبش استقلال‌طلبانة اريتره (EPLF) پس از 10 سال جنگ داخلي، در سال 1991 حكومت نظاميان («درگ») را سرنگون ساختند.
مختصات فدراليسم اتيوپيايي
«علت اصلي جنگ در داخل اين كشور مسالة ملي بود. مردم براي حق كاربرد زبان خود، بهره‌گيري از فرهنگ خود، براي خودمختاري مبارزه مي‌كردند. بدون تضمين اين حقوق توقف جنگ و يا ممانعت از بروز جنگ ديگري ممكن نبود.»[20] پس از سرنگوني حكومتِ اتيوپي در سال 1991، حكومت جديد و موقت «ملس زناوي» معتقد بود كه با ناسيوناليسم قومي غالب تاكنوني و گرايشات تمركززدايانة موجود در كشور تنها مي‌تواند به ياري يك كشور فدرال قومي برخورد كند. لذا قوميت به اصل پايه‌اي نظم فدرال اتيوپي تبديل گرديد[21]. هويت فردي شهروندان نيز بر مبناي اين اصل مشخص گرديد، چون تعلق قومي فرد نيز در كارت شناسايي وي قيد مي‌گردد.
مهمترين پيامد قومي كردن سازمان دولتي اين مي‌باشد كه گروههاي قومي اتيوپي نيز به حاملان و دارندگان جمعي حقوق سياسي تبديل شدند[22]. در اتيوپي بر خلاف كشورهاي ديگر، دارندگان قدرت دولتي بر طبق مادة 8 قانون اساسي نه خلق اتيوپي در كليت خود، بلكه بيش از 80 ملت، مليت و خلق اين كشور مي‌باشند.
بر طبق مادة 39 قانون اساسي اين كشور هر يك از گروههاي قومي از خودمختاري وسيع فرهنگي و حق خودگرداني اداري برخوردارند. برعكس عرف بين‌المللي، حق خودگرداني به شيوة نامحدود اعطا شده است، چون اين حق در اتيوپي، از لحاظ تئوريك آزادي اين خلقها را براي جدايي از جمهوري فدرال اتيوپي شامل مي‌شود[23]. بر طبق مقررة نامبرده اقوام متفاوت اين كشور هم‌ارج هستند و از حق حفظ و صيانت از هويت فرهنگي خود برخوردار مي‌باشند. بر اساس اصل «اتحاد در عين تنوع»[24] حق برخورداري از ويژگيهاي فرهنگي و حق برابري حقوقي همه، همديگر را مكمل مي‌سازند و بدين گونه همزينستي فرهنگهاي مختلف ميسر مي‌گردد.
قوميت بعنوان پاية اصلي قانون اساسي اتيوپي به ويژه بر مهمترين جنبة حق سرزمين تأثير گذاشته است: بر طبق مادة 40 سوم قانون اساسي، كشور اتيوپي به انضمام منابع زيرزميني به همة خلقهاي اين سرزمين تعلق دارند.
همانطور كه ذكر گرديد، اصل قوميت همچنين تقسيمات كشوري را از نو سازمان داد. در دسامبر 1991 تعداد 34 حوزة اداري[25] كه در سال 1987 از سوي «درگ» مشخص گرديده بودند، ابتدا به 14 دولت منطقه‌اي تغيير داده شد كه در هر كدام از آنها سخنوران يك زبان يا يك گروه زباني اكثريت دارند. مادة 46 قانون اساسي 1994 تقسيم‌بندي زباني ايالتها را باري ديگر تأييد نمود. امروزه اتيوپي از نه منطقة مستقل و همچنين دو شهر كه مستقيماً تحت مسؤوليت دولت فدرال قرار دارند، تشكيل گرديده است.
مناطق بوجود آمدة جديد نيز به «وُرِدا»[26] )حوزه‌هاي اداري( تقسيم شدند كه در آنها اقليتها در مناطق مسكوني خود رسماً قوم ناميده شدند. در اين پروسه 65 گروه قومي شناسايي شدند كه به 48 مورد از آنها «وُرِدا» اعطا گرديد، درحاليكه 17 گروه قوم مابقي مي‌بايست به نمايندگاني متناسب با جمعيت خود در مجلس «وُرِدا» اكتفا كنند. بالاتر از «وُرِداها» كه بالاترين سطح اداري زيرمنطقه‌اي[27] مي‌باشند، «ناحيه‌ها»[28] وجود دارند، كه در زير «كبلها»[29] پايين‌ترين سطح اداري مي‌باشد. جايگاه حقوقي «ناحيه‌ها» مشخص نيست، اما قوانين اساسي ايالتها «وُرِدها» و «كِبِلها» را بعنوان سطوح اداري خودمختارِ، برخوردار از ارگانها و صلاحيتها خاص خود به رسميت شناخته است.
ايالتهاي اين كشور علاوه بر تفاوتهاي اتنيكي و زباني از لحاظ وسعت، تعداد جمعيت و تعداد واحدهاي اداري نيز بغايت گونه‌گونند.
|
مناطق |
مساحت (به هزار كيلومتر مربع) |
جمعيت (به ميليون) |
ناحيه‌ها |
وُرِداها |
شهرها |
|
تيگراي |
60،2 |
3.358 |
4 |
35 |
74 |
|
آفار |
77،0 |
1.131 |
5 |
28 |
28 |
|
آمهارا |
188،8 |
14.769 |
10 |
103 |
208 |
|
اُروميا |
360،0 |
20،013 |
12 |
176 |
375 |
|
سوماليا |
215،9 |
1،979 |
9 |
47 |
69 |
|
ب/گ |
46،8 |
0،493 |
2 |
13 |
13 |
|
اس‌ان‌ان‌پي |
112،0 |
11،065 |
9 |
76 |
149 |
|
گامبلا |
26،1 |
0،195 |
2 |
8 |
7 |
|
هراري |
0،3 |
0،144 |
3 |
19 |
1 |
منبع: Van der Loop, Local Democracy and Dezentralisation in Ethiopia
قانون اساسي و واقعيتها در اتيوپي
ساختار سياسي اتيوپي بر طبق بند يك مادة 47 قانون اساسي فدرال اين كشور در دو سطح مركزي و منطقه‌اي سازماندهي شده است. هر يك از اين مناطق نيز از قانون اساسي، نهادهاي قانوني چون پارلمان، حكومت منتصب از سوي پارلمان و قوة قضائية خود و همچنين از مسئولان و صاحب‌منصبان منطقه‌اي برخوردار هستند. تقسيم و تفكيك افقي قوا نيز در مادة 50 قانون اساسي و در قوانين اساسي ايالتها مندرج گرديده است و از طريق صلاحيت سازماندهي كه بر منطبق مادة 52 قانون اساسي فدرال به مناطق واگذار گرديده نيز مورد تأكيد قرار مي‌گيرد. و بالاخره قانون اساسي فدرال تنها با مشاركت و موافقت ايالتها مي‌تواند تغيير يابد.
هر چند خودمختاري ارگانهاي ايالتي در قانون اساسي فدرال تضمين گرديده است، اما اين مهم در عمل به سبب تسلط «جبهة دمكراتيك انقلابي خلق اتيوپي» زيرپاگذاشته مي‌شود[30]. پژوهشهاي بيشمار انجام گرفته در اين خصوص[31] بارها نشان داده‌اند كه استقلال عمل ايالتها همواره آنجا مورد تهديد قرار گرفته است كه هر دو سطح ايالتي و فدرال از سوي يك حزب واحد با گرايشات و ساختار تشكيلاتي مركزگرايانه حكومت و كنترل مي‌شود.
اتيوپي كشوري با سازماندهي اداري غير متمركز، اما تحت كنترل حزبي تمركزگرا با گرايشات شديد «كلينتليسم»[32] محسوب مي‌گردد[33].
«جبهة دمكراتيك انقلابي خلق اتيوپي» از سال 1991 حكومت فدرال را تشكيل مي‌دهد و با احزاب متحد خود تا انتخابات سال 2005 535 كرسي از 547 كرسي «مجلس نمايندگان خلق» را داشت. علاوه بر اين، در تمام ايالات اين كشور حكومت ايالتي را تشكيل مي‌دهد، حال يا باواسطه از طريق احزاب متشكل در اين جبهه (كه عبارتند از «جبهة آزاديبخش خلق تيگراي»، «جنبش ملي دمكراتيك آمهارا»، «سازمان دمكراتيك خلق اروميا»، «سازمان دمكراتيك خلق سيدامو در اس‌ان‌ان‌پي»)، يا به صورت مستقيم توسط احزاب متحد وي («حزب دمكراتيك خلق سومالي»، «جبهة متحد خلق بنيشانگول/گوموس» و «حزب دمكرات مردم گامبلا»). مضاف بر اين، «جبهة دمكراتيك انقلابي خلق اتيوپي» و احزاب گماشتة وي بر پارلمانهاي ايالتي نيز تسلط دارد (بنگريد به جدول). اكثريت شاغلان ايالتها (در هر سه سطح) به حزب غالب در ايالت مربوطه تعلق دارد.
|
منطقه |
تعداد كرسيهاي پارلمان |
مستقل |
اپوزيسيون |
|
تيگراي |
152 |
4 |
0 |
|
آفار |
87 |
2 |
/ |
|
آمهارا |
294 |
15 |
0 |
|
اُروميا |
537 |
18 |
2 |
|
سوماليا |
168 |
26 |
15 |
|
ب/گ |
80 |
4 |
5 |
|
اس‌ان‌ان‌پي |
346 |
4 |
23 |
|
گامبلا |
55 |
13 |
0 |
|
هراري |
36 |
0 |
0 |
|
جمع |
1755 |
86 |
45 |
موقعيت بيش از حد نيرومند «جبهة دمكراتيك انقلابي خلق اتيوپي» به رهبري «جبهة آزاديبخش خلق تيگراي» به ميزان تعيين‌كننده‌اي نوع شكل‌گيري و به كرسي نشاندن ارادة سياسي در اين كشور را عيان مي‌سازد[34]. چشمگيرترين وجه مشخصة نظام حكومتي در اتيوپي وجود ساختارهاي تصميم‌گيرندة پنهان و غيررسمي با يك هستة قدرت مي‌باشد كه از سوي كميتة مركزي «جبهة آزاديبخش خلق تيگراي» كنترل مي‌شود. اجراي تصميمات اخذ شده نيز از سوي كادرهاي حزبي در سطح مركزي و ايالتي كنترل مي‌شود. كميتة مركزي «جبهة آزاديبخش خلق تيگراي» پروژه‌هايي را تصويب مي‌كند كه مبناي آن برنامه‌هاي پنج سالة «جبهة دمكراتيك انقلابي خلق اتيوپي» در سطح منطقه‌اي مي‌باشد، همان برنامه‌هايي كه محتواي آن از طرف همين «جبهة دمكراتيك انقلابي خلق اتيوپي» مشخص شده گرديده است. اين برنامه‌هاي منطقه‌اي سپس از جانب اعضاي حزب در نقش شاغلان و مسئولان ايالتي به اجرا درمي‌آيند. ايالتها بطور تجريدي مي‌توانند برنامه‌هاي منطقه‌اي را منطبق با شرايط منطقه‌اي خود نمايند، اما واقع امر چنين است كه آنها در عمل ناچارند برنامه‌هاي پنج سالة «جبهة دمكراتيك انقلابي خلق اتيوپي» را بدون تغيير بپذيرند[35].
خودمختاري ايالتها به ويژه از طريق ارگانها و نهادهاي سطح فدرال مانند «وزارت امور فدرال» كه در سال 2001 تشكيل گرديد بطور بالقوه در مخاطره قرار دارد. وظيفة اصلي اين وزارتخانه حمايت از مناطق، علي‌الخصوص از چهار منطقة رشدنيافتة آفار، ب/گ، گامبلا و سومالي در امور سياسي و اداري مي‌باشد[36]. هنوز بطور يقين مشخص نيست كه آيا اين نهاد به يك ارگان توسعة همكاري بين سطوح فدرال و ايالتي تبديل خواهد شد و يا به يك ابزار دولت فدرال جهت كنترل و هدايت ايالتها، آنطور كه سابقاً «دفتر امور مناطق» اين كار را مي‌كرد.
حداقلي از صلاحيتهاي انحصاري براي ايالتها
فصل 5 قانون اساسي اتيوپي توزيع صلاحيتها بين دولت فدرال و مناطق را تعيين نموده است كه بر طبق آن دولت فدرال در كنار صلاحيتهاي سنتاً فدرالي چون سياست خارجي، دفاع از كشور، تجارت خارجي، پول و بانكها، مهاجرت، مخابرات، پست و زيربناي فراايالتي، همچنين وظيفة توسعة اقتصادي و اجتماعي كشور را نيز برعهده دارد. علاوه بر اين، سطح فدرال صلاحيت چهارچوبي در سياست آموزش و پرورش و درمان و بهداشت، علوم و تكنولوژي را دارد. سطح فدرال همچنين اختيارات وسيعي در ارتباط با قانونگذاري و نرمگذاري دارد.
مناطق، مسؤول تأسيس ارگانهاي دولتي و سيستم اداري به انضمام ادارة پليس مي‌باشند. آنها اختيار اين را دارند كه از قانون اساسي خود برخوردار باشند، مسئوليت و اختيار سياستگذاري اقتصادي و اجتماعي ايالتي را دارند و بر رعايت قانون و نظم كنترل اعمال مي‌كنند. مضاف بر اين، آنها بايد صلاحيتها و اختياراتي را بگيرند كه به سطح فدرال بطور انحصاري يا بطور اشتراكي به ايالتها و فدرال تعلق ندارند (صلاحيتهاي باقيمانده).
|
صلاحيتها، اختيارات و وظايف در كشورهاي فدرال |
||||
|
كشور |
صلاحيتهاي دولت فدرال (مركزي) |
صلاحيتهاي ايالتي |
صلاحيتهاي رقابتي (همزمان متعلق به هردو) |
صلاحيتهاي باقيمانده متعلق است به |
|
بلژيك[37] |
دفاع سياست مالي و پولي قوة قضايي |
مناطق: تجارت خارجي، سياست اقتصادي، اشتغال، حمل و نقل، محيط زيست، نظارت بر شهرها جوامع: آموزش و پرورش، فرهنگ |
/ |
دولت مركزي |
|
هند[38] |
دفاع، تجارت، سياست پولي، مهاجرت
|
نظم عمومي، پليس، امور درماني و بهداشت، كشاورزي، تجارت درون كشوري، شهرداري |
برنامه‌ريزي اقتصادي و اجتماعي، اصلاحات ارضي، دوره‌هاي كار، حقوق اقليتها |
دولت مركزي |
|
كانادا[39] |
دفاع، تجارت، پول و بانكها، بيمة بيكاري، امور سرخ‌پوستان |
مساعدتهاي اجتماعي، امور درماني و بهداشت، مالكيت و حقوق ديگر مدني، شهرداري، فروش اراضي |
كشاورزي، بازنشستگي، دوره‌هاي كار، مهاجرت |
دولت مركزي |
|
سويس[40] |
سياست خارجي، گمرك، دفاع، سياست پولي و مالي، پست، حقوق مدني، حقوق كيفري |
نظم عمومي، پليس، دورة كارآموزي، امور فرهنگي، بهداشت و درمان، برنامه‌ريزي منطقه‌اي |
|
كانتونها |
|
افريقاي جنوبي[41] |
دفاع، سياست خارجي، گمرك، پول و بانكها |
/ |
تجارت، كمكهاي اجتماعي ـ دولتي، امور درماني و بهداشت، حمل و نقل، برنامه‌ريزي منطقه‌اي، دورة كار، امور فرهنگي |
دولت مركزي |
هستة بنيادي فدراليسم تقسيم وظايف و صلاحيتها و اختيارات دولتي بين حداقل دو سطح دولتي و اداري مي‌باشد[42]. امور مشتركي كه به كل كشور برمي‌گردند را دولت فدرال انجام مي‌دهد و اموري كه به مناطق برمي‌گردند را سطح ايالتي بر عهده مي‌گيرد. اختصاص و وگذاري صلاحيتها در تمام كشورهاي فدرال يكسان نيست[43]. اما اصولاً مي‌توان گفت كه روابط خارجي، دفاع، سياست ارزي و مالي، مهاجرت و تابعيت در حوزة اختيارات دولت مركزي فدرال مي‌باشد، ليكن ايالتها مسؤول تدوين، تصويب و اجراي قانون اساسي ايالتي، نظم عمومي و پليس، آموزش و پرورش، فرهنگ، امور اجتماعي و بهداشت و درمان مي‌باشند.
بر طبق قانون اساسي، مناطق صلاحيتهاي فراواني كسب نموده‌اند. اما واقعيت امر چيز ديگري را نشان مي‌دهد: تمام صلاحيتها و اختياراتي كه ايالتها طبق قانون از آن برخوردار هستند، حتي ده سال پس از اعتبار قانوني و اجرايي يافتن آن هنوز به مرحلة اجرا درنيامده‌اند و تنها روي كاغذ مانده‌اند. مشكلات در اين حوزه به ويژه آنجا بوجود مي‌آيند كه صلاحتيهاي دولت فدرال مركزي با صلاحتيهاي ايالتها در هم تداخل پيدا مي‌كنند.
دولت مركزي اتيوپي مسؤول تهيه و اجراي برنامه‌هاي اقتصادي و توسعة تمام كشور مي‌باشد. هر يك از ايالتها نيز صلاحيتهاي مشابهي در بعد مناطق خود را دارند. در كشورهاي فدرال معمول است كه صلاحيتهاي موازي به دو سطح حكومتي اختيار مي‌دهند كه در يك بخش معين جدا از هم به فعاليت بپردازند[44]. بر طبق متن قانون اساسي اين كشور نيز هر يك از دولتهاي ايالتي اختيار اين را دارند، سياستهاي اقتصادي و اجتماعي خود را بطور مستقل طرح‌ريزي و اجرا كنند. اما واقع امر خلاف اين است، به اين معني كه مهمترين طرحها و برنامه‌هاي اقتصادي و توسعه از طريق دولت مركزي طراحي شده و احزاب عضو «جبهة دمكراتيك انقلابي خلق اتيوپي» و يا ايالتهايي كه احزاب دست‌نشاندة «ج. د. ا. خ. ا.» بر آنها حكومت مي‌رانند، خود را محدود به اين مي‌سازند، تنها اين طرحهاي حكومت مركزي را بدون تغيير در ايالتهاي خود اجرا نمايند[45].
دولت مركزي اتيوپي در كنار صلاحيتهاي وسيعي كه در زمينة اقتصادي و اجتماعي دارد، از اختيار وضع قوانين كلي و چهارچوبي در بخشهاي آموزش و پرورش و بهداشت و درمان نيز برخوردار است كه بر طبق آن دولت مركزي مي‌تواند مقرراتي را وضع كند كه تبيين جزئيات آن با ايالتها باشد. تفاوت مهم اين صلاحيتها با صلاحيتهاي ديگر در اين است كه حكومت مركزي بايد در اين بخش بر طبق قانون امكان ساماندهي مستقل عرصه‌هايي از سياست را به ايالتها بدهد.[46] اما حكومت مركزي اتيوپي صلاحيتهاي كلي و چهارچوبي را كه به وي اعطا شده است، بارها درنورديده و بيشتر از اختياراتي كه قانون به وي داده، عمل نموده است، به اين شيوه كه در مورد موضوع قانون، جزئيات كامل را هم معين نموده و جايي براي تداخل ايالتها و گنجاندن تمايلاتشان در قوانين مربوطه نگذاشته است. يك نمونة بارز در جاه‌طلبي دولت مركزي، بخشنامة سال 1994 در مورد مدارس مي‌باشد كه در آن موازين حتي آموزش ابتدايي نيز بطور كامل و مشروح تنظيم و مقرر گرديده است. يك مثال ديگر، مقررات سال 1997 در مورد سياست فرهنگي (!) مي‌باشد كه در آن دولت مركزي احكام و دستوراتي را براي موازين زباني در ايالتها به آنها اعلام نموده است[47].
در نتيجه بايد گفته شود كه حجم صلاحيتهاي اجرايي و قانونگذاري دولتهاي ايالتي اتيوپي در قياس بين‌المللي كم مي‌باشد (به جدول فوق نگاه كنيد): دولت مركزي صلاحيتهاي وسيع انحصاري در بخشهاي مهم سياست و موازين قانوني و بخشنامه‌اي دارد و آنجا هم كه بر طبق قانون دولت مركزي و دولتهاي ايالتها در يك زمينة معين صلاحيتهاي مشترك دارند، در عمل اين دولت مركزي است كه نقش كليدي را برعهده مي‌گيرد.
در اتيوپي بر خلاف دولتهاي فدرال ديگر وزنة زيادي كه دولت مركزي در تبيين قوانين دارد، حتي از طريق افزايش اختيارات دست كم اجرايي ايالتها براي مناطق جبران و تلافي نمي‌شود[48]. با توجه به فقدان مقررة مربوطه در قانون اساسيِ اين كشور، مي‌توان چنين برداشت نمود كه در آن هر سطحي كه قانون را تصويب مي‌كند، مسؤوليت اجراي آن نيز عهدهآدار است. بنابر اين قدرت زياد از حدي كه دولت مركزي در حوزة تدوين و تصويب قوانين و مقررات دارد، در حوزة اجراي آنها بسط مي‌يابد.
منابع و بودجة مناسب ايالتها
در مواد 94 به بعد قانون اساسي اتيوپي توزيع منابع مالي بين دولت مركزي و ايالتها مقرر گرديده است كه بر طبق آن مناطق اين كشور از طريق اخذ مالياتها، وجوه دولت فدرال و وامها تأمين مالي مي‌شوند.
تقسيم صلاحيتها براي اخذ مالياتها در اتيوپي به صورتي غيرمتعارف تنظيم گرديده است، به اين معني كه اين تقسيم‌بندي بيشتر بر طبق مكلفين پرداخت‌كنندة مالياتها صورت گرفته و كمتر بر اساس نوع مالياتها. حق دولت فدرال مركزي براي اخذ مالياتها شامل گمرك، عوارض صادرات، ماليات بر شركتها، عوارض مونوپولي و همچنين مالياتهاي بليط بخت‌آزمايي و شرط‌بندي مي‌باشد، درحاليكه حقوق انحصاري ايالتها براي اخذ ماليات محدود به عوارض بهره‌برداري از زمين و جنگل مي‌گردد. مركز و ايالتها ماليات بر درآمدها، ماليات بر ارزش اضافي (فروش) و مالياتهاي ديگر مصرف و بهره‌برداري و يك دسته ديگر از عوارض را بين خود تقسيم مي‌كنند. علاوه بر اين مادة 98 قانون اساسي مقرر نموده كه مواردي را كه در زمينة اخذ مالياتها نام برده نشده‌اند را مجلس سنا (نمايندگي ايالتها در مركز) و مجلس نمايندگان مردم معين مي‌سازند. اين مقرره به اين دليل مهم است، چون نه سطح فدرال و نه سطح ايالتي از صلاحيت عمومي در اين حوزه برخوردار نمي‌گردد.
مادة 100 قانون اساسي به «ترانسفرها» (يعني اختصاص بودجه و انتقال مساعدتهاي مالي دولت فدرال به ايالتها) اختصاص يافته است. در اتيوپي اعطاي مساعدت بصورت وجوه كلي سالانه انجام مي‌پذيرد. از سال 2001 مجلس سناي اين كشور مي‌باشد كه در مورد اختصاص مساعدتهاي مالي تصميم مي‌گيرد. اين كار براي هر منطقه بر اساس تعداد جمعيت (55 درصد)، ميزان هزينه‌ها (20 درصد)، ميزان مالياتهاي دريافتي (15 درصد) و سطح رشد (10 درصد) صورت مي‌گيرد. ميزان خالص يارانة مالي فدرال به مناطق پس از كاهش درآمدهاي خود ايالت و كمكهاي بين‌المللي از وجه مشخص شده بدست مي‌آيد.
|
تقسيم منابع مالي بين دولت فدرال و ايالتها در نظامهاي فدرال |
||
|
كشور |
حق اخذ مالياتها |
ترانسفر (انتقال بودجه از دولت فدرال به ايالتها) |
|
بلژيك |
تقسيم حق اخذ مالياتها بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي: 45 مالياتها از سوي خود مناطق اخذ و خرج مي‌شوند |
ترانسفر بصورت يارانة دولت فدرال |
|
هند |
تقسيم حق اخذ مالياتها بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي: البته دوسوم كل مالياتها از طرف دولت مركزي گرفته مي‌شوند |
ترانسفر (% ماليات ملي/يارانة افقي) توصيه از سوي يك كميسيون مستقل قانون اساسي (دورة 5 ساله) |
|
كانادا |
حق گرفتن ماليات استانها (به ويژه مالياتهاي مستقيم، ماليات بر ارزش اضافي)؛ بيش از 50 درصد كل مالياتها از سوي خود استانها اخذ مي‌گردند |
ترانسفر بصورت يارانه/مشاركت در برنامه‌هاي مشترك، به ويژه بر اساس مذاكرات غيررسمي بين دولت فدرال و استانها |
|
سويس |
حق اخذ مالياتهاي مستقيم توسط كانتونها؛ بيش از 50 درصد كل مالياتها توسط خود كانتونها تعيين و گرفته مي‌شوند |
ترانسفر بصورت % مالياتها/يارانه؛ مكانيسم آن را قانون اساسي معين كرده است (مصوبة مجلس شوراي ملي) |
|
افريقاي جنوبي |
حق محدود ايالتها براي اخذ ماليات؛ بيش از 95 درصد كل مالياتها از سوي دولت مركزي گرفته مي‌شوند |
ترانسفر بصورت يارانه؛ تعيين آن از سوي كميسيون قانون اساسي |
واگذاري بيشترين صلاحيتها و وظايف ممكن به ايالتها فاقد ارزش و اعتبار خواهد بود، چنانچه براي انجام آنها همزمان منابع مالي لازم در اختيار ايالتها گذاشته نشوند[49]. همانطور كه جدول بالا مشخص مي‌سازد، در ارتباط با حق مالياتي دولتهاي ايالتي و ميزان ترانسفر (يارانه‌هاي انتقالي از طرف دولت فدرال به ايالتها) تفاوتهاي زيادي وجود دارد.
دليل براي برخورداري از منابع ماليِ شايان عدم توازن مالي عمودي، يعني فاصله بين درآمدهاي مالياتي و ميزان هزينه‌هاي دولتهاي ايالتي مي‌باشد (در اين ارتباط به جدول زير توجه فرماييد):
|
تناسب بين درآمدها و هزينه‌هاي واحدهاي منطقه‌اي (توازن مالي عمودي) |
|||||
|
اتيوپي |
0،52 |
برزيل |
0،11 |
كانادا |
0،08 |
|
آرژانتين |
0،03 |
چين |
0،07 |
مالزي |
0،37 |
|
استراليا |
0،24 |
آلمان |
0،15 |
مكزيك |
0،36 |
|
بوليوي |
0،66 |
هند |
0،28 |
آفريقاي جنوبي |
0،88 |
هر چه ضريب به صفر نزديك باشد، عدم توازن مالي عمودي كمتر و به همين دليل نياز به يارانة دولت فدرال نيز كمتر مي‌باشد. منبع: بانك جهاني، اتيوپي: پژوهشهاي منطقه‌اي، 2000، ص. 25
يكي از مختصات نظام كشوري كنوني اتيوپي تمركززدايي وسيع مسئوليتها و صلاحيتهاي دولتي در عين تمركزگرايي مشكل‌ساز درآمدهاي مالياتي مي‌باشد. ايالتها حدود 50 درصد كل وظايف دولتي (47،7 درصد :2003/2002) را برعهده دارند كه 70 درصد آنها در زمينة آموزش و پرورش و 90 درصد در زمينة بهداشت و درمان مي‌باشد[50]، درحاليكه آنها در سال 2001/2002 كمتر از 20 درصد درآمدهاي مالياتي و كمي بيشتر از 20 درصد درآمدهاي ديگر را داشته‌اند. دليل آن هم اين است كه اصلي‌ترين و درآمدزاترين نوع مالياتها بر طبق قانون اساسي نه به ايالتها، بلكه به دولت مركزي تعلق دارند[51]: 100 درصد درآمدهاي گمركي كه 15 درصد كل درآمدها مي‌باشد، به دولت مركزي تعلق مي‌گيرد؛ و همچنين چهار پنجم مالياتهاي غيرمستقيم را كه در كل 30 درصد درآمدهاي كشور مي‌باشند نيز از آن دولت مركزي مي‌باشد؛ علاوه بر اينها دو سوم مالياتهاي مستقيم نيز براي دولت مركزي ارسال مي‌گردد.
اين عدم تناسب ميان وظايف وسيع دولتي در عين برخوردار بودن از درآمدهاي مالياتي كم ناتوازني مالي عمودي سنگيني بوجود آورده است (كه ضريب آن طبق جدول فوق در اواسط دهة نود 0،52 بوده است و تنها كشورهاي بوليوي (0،66) و آفريقاي جنوبي (0،88) بيشتر از آن بوده است. اين ناتوازني شديد به دليل وابستگي مالي كه ايالتها در پي آن به دولت مركزي پيدا مي‌كنند آسيبهاي زيادي به حق تعيين سرنوشت ايالتها و استقلال عمل آنها مي‌رساند[52].
مقرر نمودن اختصاص يارانه به چنين شيوه‌اي از خيلي لحاظ دشواريهاي فراواني بوجود مي‌آورد[53]:
(1) نرخ 15 درصدي اعطاي يارانه به نسبت ميزان مالياتهاي دريافتي، بسيار كم مي‌باشد، چرا كه انگيزة زيادي ايجاد نمي‌نمايد.
(2) هر چند كاهش يارانة دولت فدرال به دولتهاي ايالتي به ميزان كمكهاي دريافتي بين‌المللي نفوذ سازمانهاي جهاني را به ايالتها كاهش مي‌دهد، اما اين رويه در عين حال انگيزة آنها را براي تلاش جهت كسب كمكهاي بيشتر از ارگانهاي بين‌المللي در كنار يارانه‌هاي دولت فدرال از بين مي‌برد و اين وابستگي آنها را به دولت مركزي افزايش مي‌دهد.
(3) هنوز هم معيارهاي عيني براي تعيين ميزان اعطاي يارانة دولت مركزي به ايالتها وجود ندارد و دولت مركزي اين كار را با تشخيص و صلاحديد خود انجام مي‌دهد.
(4) ترانسفرهاي دولتي نه تنها بايد ناتوازني عمودي كه بين مناطق و دولت مركزي وجود دارد، تعديل دهد، بلكه همچنين بايد ناتوازني افقي كه از تفاوت ميزان درآمدهاي مالياتي استانها بوجود مي‌آيد را نيز از بين ببرد. اما مدل ترانسفري كه اتيوپي از آن برخوردار است، عدم توازن بزرگي كه از لحاظ بضاعت مالي بين مناطق وجود دارد را تغيير چنداني نداده است [و اين اصل همبستگي كه در فدراليسم بايد وجود داشته باشد را از بين برده است]. در سال 2000 ميزان تأمين مالي وظايف دولتي از درآمدهاي داخلي خود مناطق همچون سابق بين كمتر از 10 درصد در مناطقي چون آفار، ب/گ، گامبلا و سوماليا و بالاي 90 درصد در آديس آببا در نوسان بوده است (جدول زير سهم درصدي تأمين هزينه‌ها از منابع داخلي خود مناطق را نشان مي‌دهد).
|
ميزان درصدي تأمين هزينه‌ها از درآمدهاي داخلي خود مناطق |
|||||||
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
مناطق |
|
18,6 |
19,6 |
28,9 |
26,6 |
25,6 |
25,9 |
26,0 |
تيگراي |
|
8,8 |
13,2 |
9.7 |
22,0 |
5,4 |
5,6 |
6,1 |
آفار |
|
18,8 |
17,4 |
18,6 |
19,1 |
19,0 |
18,2 |
20,9 |
آمهارا |
|
29,2 |
27,4 |
29,7 |
30,1 |
28,8 |
27,0 |
27,6 |
اوروميا |
|
60,1 |
42,5 |
24,6 |
23,0 |
8,9 |
11,8 |
9,6 |
سوماليا |
|
6,6 |
7,2 |
5,9 |
6,8 |
4,8 |
5,3 |
7,9 |
ب/گ |
|
19,2 |
18,7 |
21,5 |
23,1 |
20,9 |
17,8 |
20,8 |
اس.ان.ان.پ. |
|
8,8 |
10,8 |
5,8 |
8,7 |
5,1 |
4,8 |
5,6 |
گامبلا |
|
33,7 |
15,7 |
18,8 |
19,6 |
9,8 |
9,7 |
12,1 |
هاراري |
|
63,8 |
67,6 |
75,8 |
99,4 |
99,1 |
85,1 |
90,5 |
آديس آببا |
|
89,9 |
68,8 |
50,9 |
53,4 |
27,6 |
35,6 |
54,9 |
دير داوا |
منبع براي سالهاي 94 الي
97: بانك جهاني، پژوهشهاي منطقه‌اي، 2000، ص 26؛
منبع براي سالهاي 98 الي 2000: Local Democracy، ضميمة شماره 4
يك مشكل جالب ديگر از دومين موج تمركززدايي بوجود مي‌آيد كه در سال 2002 آغاز گرديد و در پي آن صلاحيتهاي بيشتري به «وُرِِدا»ها اعطا شد. عناصر اصلي اين رفرم، واگذاري صلاحيتهاي مالياتي به ورداها مي‌باشند. تا آن زمان بودجة آنها از طرف خود ايالتها يا نواحي (Zone) تعيين و اداره مي‌شد. از سال 2003/2002 «وردا»هاي چهار ايالت آمهارا، اوروميا، اس.ان.ان.پ.آر.اس. تيگراي يارانة دولتي را بصورت كلي و يكجا از ايالتها دريافت و بودجة خود را خود مشخص مي‌سازند[54]. آنچه كه مسلم است اين مي‌باشد كه ايالتها به سبب ترانسفر بودجه به «وردا»ها بين 50 و بالاي 80 درصد امكانات و ميدان و آزادي عمل سياسي و بدين دليل وزن خود را در مقابل دولت مركزي از دست مي‌دهند.
مشاركت دولتهاي ايالتي در تصميم‌گيريهاي دولت مركزي
اتيوپي نيز همانند بسياري از كشورهاي فدرال بر طبق مادة 53 قانون اساسي از يك نظام دو مجلسي برخوردار است؛ مجلس نمايندگان كل مردم و شوراي فدرال. اين شوراي فدرال بر اساس مادة 61 قانون اساسي از نمايندگان ملل، مليتها و خلقهاي اين كشور تشكيل مي‌شود. اين نمايندگان، بسته به اينكه ايالت مربوطه آنرا چگونه مقرر كرده باشد، يا از طرف مردم برگزيده مي‌شوند و يا از سوي پارلمان ايالتي. شوراي فدرال در حال حاضر 112 نماينده دارد كه از اين تعداد 71 تن از سوي ايالتها فرستاده مي‌شوند و 41 عضو ديگر بر اساس سهميهبندي بين همة مليتهاي اين كشور تقسيم مي‌گردد. مادة 62 قانون اساسي كشور مي‌گويد كه مهمترين رسالتها و مسؤوليتهاي شوراي فدرال تفسير قانون اساسي، رفع و رجوع اختلافات مابين ايالتها و تصميم‌گيري در ارتباط با تخصيص اعتبار دولت فدرال به ايالتها مي‌باشد. شوراي فدرال صلاحيت تصميم‌گيري انحصاري در مورد بودجه را ندارد، بلكه بودجه تنها با موافقت مجلس نمايندگان مردم تصويب مي‌گردد (مادة 65 قانون اساسي). براساس همين قانون، شوراي فدرال مكلف است، سالانه دو جلسه برگزار كند.
يكي از عناصر و مؤلفه‌هاي اصلي هر نظام فدرال مشاركت ايالتها در سياستگزاري و تصميم‌گيري دولت مركزي مي‌باشد[55]. اين امر در اكثر كشورهاي فدرال (به استثناي ميكرونزي، سنت كيتس، امارات متحدة عربي و ونزوئلا) از طريق پايه‌گذاري يك سيستم دو مجلسي تأمين گرديده است كه عرفاً يكي از آنها از نمايندگان كل مردم كشور تشكيل مي‌گردد و ديگري نمايندگي منافع ايالتها را برعهده دارد. اگر چه تفاوتهاي زيادي بين كشورهاي فدرال در ارتباط با نوع گزينش اعضا، تركيب و صلاحيتهاي شوراي فدرال به مثابة نمايندگي ايالتها و مناطق مختلف كشور در سطح مركزي فدرال وجود دارد، با اين حال وظيفة اصلي اين شورا يا مجلس دوم در تمام اين كشورها مشاركت در پروسة قانونگذاري و ديگر امورات مربوط به تعيين موازين قانوني سطح و دولت مركزي مي‌باشد[56].
|
نمايندگي ايالتها در سطح فدرال (شوراي فدرال ايالتها؛ «مجلس دوم»، «مجلس سنا») |
|||
|
كشور فدرال |
شيوة گزينش اعضاي شوراي فدرال از سوي ايالتها |
شيوة تقسيم كرسي‌ها در اين شورا |
برخورداري از حق |
|
بلژيك |
انتخاب از طريق مردم هر ايالت |
عدم تقسيم كرسي‌ها بر اساس تعداد جمعيت هر ايالت |
وتوي مطلق |
|
هند |
انتخاب از طرف پارلمان ايالتي + سهمية‌بندي بر اساس جمعيت مليتها |
سهميهبندي بر اساس جمعيت مليتها |
وتوي نسبي |
|
كانادا |
انتصاب از طرف دولت فدرال (مركزي) |
عدم سهميهبندي بر اساس جمعيت مليتها |
وتوي مطلق |
|
مالزي |
يك سوم از طريق پارلمانهاي ايالتي، بقيه بر اساس سهمية مليتها |
عدم سهميهبندي بر اساس جمعيت مليتها |
وتوي تعليقي (جهت به به تعليق يا عقب‌انداختن قوانين) |
|
سويس |
انتخاب مستقيم از سوي مردم هر ايالت (كانتون) |
سهميهبندي بر اساس جمعيت مليتها |
وتوي مطلق |
مشكلات سيستم دو مجلسي اتيوپي
شوراي فدرال بر اساس قانون اساسي اين كشور ارگان نمايندگان «ملتها، مليتها و خلقها»، يعني اقوام اين كشور مي‌باشد. هر يك از اين اقوام حق حداقل يك كرسي و همچنين براي هر يك ميليون نفر از جمعيت آن يك كرسي ديگر را دارد. در حال حاضر 64 قوم در شوراي فدرال نمايندگي دارند. بنابراين اعضاي شوراي فدرال، بر خلاف كشورهاي برخوردار از نظام دو مجلسي ايالت يا كل مردم ايالت متبوع خود را نمايندگي نمي‌كنند، بلكه اقوام را. شوراي فدرال اتيوپي براي اين بنيانگذاري گرديد، تا همياري و دوستي بين اقوام اين كشور را بر پاية برابري و احترام متقابل حفظ كند و تكامل بخشد[57]. بنابراين وظيفة اصلي شوراي فدرال اتيوپي عبارت است از صيانت از جايگاه قانوني اقوام اتيوپي و اعتلاي آن. بر طبق قانون اساسي اين كشور اين شورا دو صلاحيت اصلي دارد، تفسير قانون اساسي و رفع مناقشات و تنظيم مناسبات ايالتها. بنابراين شوراي فدرال اتيوپي بر خلاف ؛مجلس دوم» در كشورهاي ديگر فدرال كه در آنها اين ارگان حداقل در پروسة قانونگزاري دولت مركزي مشاركت دارند، نه حق ارائة لايحة قانوني به پارلمان نمايندگان مردم را دارد و نه حق وتوي مطلق يا نسبي. حتي در پروسة تعيين موازين و مقررات قانوني دولت مركزي مورد استماع و مشاوره هم قرار نمي‌گيرد.[58]. لذا شوراي فدرال اتيوپي يك «مجلس دوم» واقعي با اختيارات و صلاحيتهاي ضرور نمي‌باشد. بنابراين مدل دولتي اتيوپاي بايد در واقع يك مجلسي محسوب گردد.
وجود يك مرجع داوري
يك معيار مهم براي شناسايي كشورهاي فدرال و تأمين كاركرد آن وجود مكانيسمهايي براي حل اختلاف برآمده از تقسيم عمودي قوا مي‌باشد[59]. آنچه كه در اين خصوص اهميت تعيين‌كننده پيدا مي‌كند اين مي‌باشد كه اين مرجع داوري بايد بي‌طرف و مستقل باشد. اگر صلاحيت حل اختلاف در مورد قانون اساسي را يكي از دو سطح فدرال يا ايالتي داشته باشند، اين امر خودمختاري و استقلال عمل سطح فدرال و ايالتي و تقسيم و توزيع قدرت بين آنها را به مخاطره مي‌اندازد.
در كل سه نوع مهم مكانيسم حل اختلاف وجود دارد[60]:
|
1. |
هند، كانادا، مالزي |
عالي‌ترين دادگاه فدرال |
|
2. |
بلژيك |
دادگاه مستقل (نه ايالتي، نه فدرال) قانون اساسي |
|
3. |
سويس |
رفراندوم |
اتيوپي يك مدل چهارمي را ايجاد نموده است. همانطور كه فوقاً نيز گفته شد، شوراي نمايندگي ايالتها در اين كشور مسئول تفسير قانون اساسي مي‌باشد كه و اين از دو لحاظ مشكل‌ساز است: نخست از اين لحاظ كه شوراي نمايندگي ايالتها يك نهاد بي‌طرف نيست، بلكه خود در نظام دو مجلسي بخشي از پارلمان مي‌باشد و مي‌توان آن را بالاترين ارگان فدرال ناميد. دوم اينكه قانون اساسي بطور مشخص مقرر نموده كه اين ارگان اختلافات بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي را نيز بايد حل و فصل كند[61]. بنابراين حدود و ثغور وظايف و نوع اختلافاتي كه اين شورا بايد حل كند، در قانون اساسي گنگ و مبهم فرموله شده است. قانون اساسي اتيوپي همچنين هيچ ابزاري را براي همكاري بين دولت فدرال و دولتهاي ايالتي تعيين ننموده است و اين با توجه به تعداد زيادي از صلاحيتهاي قانونگذاري مشتركي كه بين اين دو سطح وجود دارد، دشواريهاي زيادي ايجاد مي‌كند[62]. در قانون اساسي اين كشور همچنين اصل «وفاداري به نظام فدرال» هم كه در كشورهاي فدرال ديگر دو سطح دولتيِ فدرال و ايالتي را مكلف به رعايت همديگر، تبادل اطلاعات و همكاري مي‌كند، وجود ندارد.
|
عنوان مقاله: |
10 Jahre ethnischer Föderalismus in Äthiopien – zwischen Selbstbestimmungsrecht und Balkanisierung - |
|
نويسندگان: |
Nadia von Bassewitz وHartmut Heß |
|
منبع انترنتي: |
http://fesportal.fes.de/pls/portal30/docs/FOLDER/INTERNATIONAL/AFRIKA/Sachberichte /SB_Ethiopia_ethnFoeder_Endv_mK.pdf#search='10%20jahre%20ethnischer%20f%C3% B6deralismus%20in%20%C3%A4thiopien' |
|
انتشار يافته از سوي بنياد علمي: |
Friedrich-Ebert-Stiftung |
|
تاريخ ترجمه: |
22 بهمن 1384 برابر 11 فورية 2006 |
پانوشتها:
[1] عنوان مقاله «فدراليسم قومي در اتيوپي ـ ميان حق تعيين سرنوشت و بالكانيزاسيون» مي‌باشد كه با عنايت به تز مقاله قدري از سوي مترجم تغيير داده شده است. (مترجم)
[2] Federal Democratic Republic of Ethiopia
[3] Afar, Amhara, Benishangul-Gwmuz (B/G), Gambella, Harar, Oromia, Somali, Southern Nations, Nationalities and Peoples Regional State (= SNNPRS), Tigray
[4] Schubert/Klein: Das Politiklexikon, Bonn 2001. www.bpb.de
[5] www.bpb.de
[6] Houben: Kulturpolitik und Ethnizität in Rußland, Berlin 2003, p. 71 Khazaleh: Wessen Kultur bewahren. Basel 2000, Kapitel 14..
[7] Sundhausen: Staatsbildung und ethnisch nationale Gegensätze auf dem Balkan. Aus Politik und Zeitgeschichte (B10-11/2003), Kapitel 1.
[8] Jahn: Demokratie und Nationalismus alias Patriotismus – Einheit oder Widerspruch. Bergen 1994. S. 63; Cedermann: Ethnizität und Nationalismus. Vorlesung zum Thema Herausforderungen und Kösung gegenwärtiger Konflikte. Technische Hochschule Zürich.
[9] Hrbek: Födralismus und Demokratische Legitimität. Internationale Föderalismuskonferenz in Brüssel. 2005. S. 3
[10] Watts: models of Federal Power Scharing. International Conference of Federalism in Mont Tremblant, 1999. S. 4 - Auclair: Le Féderalisme: Ses Prinipes, sa flexiblité, International Conference on Decentralisation in Manila, 2002, S. 5.
[11] Watts: Aktualität der föderalistischen Idee. International Conference on Federalism in St. Callen, 2002. S. 3
[12] Mc Garry, Can Ferealism Help to Manage Ethnic or National Diversity, in: Federations Magazine, Vol. 4, No.1, 2004 – Coppieters/Scholsem: Paper for the Working Group on Federalism, Conflict Prevention and Settlemnt, International Conference of Federalism, Brüssel 2005. S. 3
[13] Pseudo- oder Qusi-Föderation
[14] Hreb (8 زير نويس شمارة)
[15] Checks and balances
[16] در اوروميايي‌هاي برخوردار از يك زبان واحد هم كشاورز يافت مي‌شود، هم چادرنشين؛ گوراژها 3 زبان مختلف با گويشهاي متفاوت دارند؛ در غرب اوروميا اقوام دوزبانه وجود دارند؛ اصل و تبار مي‌تواند مهمتر از اشتراكات زباني و فرهنگي (براي مثال امهارها در مقابل سخنوران تيگري‌زبان)؛ در اكثر اين خلقها پيروان دو يا بيش از دو دين وجود دارد.
[17] اينجا بايد اضافه شود كه اين آمارها تخميني هستند و بخشاً بسيار درنوسانند. بر طبق CIA World Factbook تركيب جمعيتي اين كشور بدين ترتيب مي‌باشد: اورومو 40 درصد، امهارا و تيگره 32 درصد، سيدامو 9 درصد، شانكلا 6 درصد، سومالي 6 درصد، آفار 4 درصد، گوراژه 2 درصد، بقيه 1 درصد.
[18] Markakis: Conflict in Prefederal Ethiopia. In Ministry of Federal Affairs/GZT (Hrsg.), First National Conference on federalism, Conflict and Peace Building, Addis Abeba 2004, S. 11; Andreas: Ethnic Federalism. In: Ministry of Federal Affairs/GZT (Hrsg.), 2004, S. 150 - 158
[19] Shoa
[20] ملس (Meles) رهبر«جبهة آزاديبخش مردم تيگراي»، رئيس جمهور دولت موقت آن هنگام و نخست‌وزير جمهوري فدرال دمكراتيك اتيوپي امروز مي‌باشد.
[21] Hashem: Ethiopia; the Challenge of many Nationalities, Federations Magazine, Vol. 1, No. 5, 2001
[22] Lötzer/Eikenberg, Ethnische Heterogenität und sozio-kulturelle Komplexität, Hamburg 1994, www.inwent.org
[23] Hashim: Conflikt Management Structures and Intervention ander the Ethiopian Constitution, in: Federal Ministry of Affairs GTZ, 2004, 231
[24] unity within diversity
[25] در سال 1987 14 استان قديمي و از دوران پادشاهي به جايي مانده به 34 حوزة اداري تبديل شده بود.
[26] Woreda
[27] subregional
[28] Zonen
[29] Kebels
[30] نگاه كنيد به Andreas، زيرنويس شمارة 13، ص 167، همچنين ص 59 به بعد منبع ذيل:
Aalen, Ethnic Federalism in a Dominant Party State: the Ehiopian Experience 1991 – 2000, Bergen 2002
[31] McGarry, Federal Political System and National Minorities, in: Griffiths (Ed.), Handbook of Federal Countries, Montreal 2002, p. 429.
[32] سياست كردن به سود اطرافيان و هوادارن و اعضاي حزب خودي.
[33] Pausewang, Äthipien: Staatskrise, Rechtsstaatlichkeit und die Reform des Sicherheitssektors, in: Debiel (Hrsg.), Der zerbrechliche Frieden. Krisenregionen zwischen Staatsversagen, Gewalt und Entwicklung, Bonn 2002, S. 271
[34] Assefa, Theory versus Practice in the Implementation of Ethiopian’s Federalism, Seminar on Ethnic Federalism: the Challenge for Ethiopia, Addis Abeba 2004, p 29
[35] نگاه كنيد به Aalen، زيرنويس شمارة 19 در ص 85
[36] مصاحبه با گابريب، وزير امور فدرال، در Federations Magazine، سال 3، شمارة 3، 2003
[37] بنگريد به Lecours, Kingdom of Belgium، منتشر شده از سوي Forum of Federations: www.fed.org (ماه مه 2005)
[38] بنگريد به Mathew, Republic of India ، منتشر شده از سوي Forum of Federations: www.fed.org (ماه مه 2005)
[39] بنگريد به Cameron, Canada ، منتشر شده از سوي Forum of Federations: www.fed.org (ماه مه 2005)
[40] بنگريد به Stauffer/Töpperwien/Thalmann-Torres, The Suiss Confederation ، منتشر شده از سوي Forum of Federations: www.fed.org (ماه مه 2005)
[41] بنگريد به Van der Westhuizen, Republic of South Africa، منتشر شده از سوي Forum of Federations: www.fed.org (ماه مه 2005)
[42] واتس: تنوع در فدراليسم. زالتسبورگ: زيرنويس شمارة 7، ص 5.
[43] براي كسب اطلاعات بيشتر در مورد نحوة تقسيم صلاحيتها در كشورهاي فدرال بنگريد به Auclair (منبع زير نويس شمارة 8، ضميمة شمارة 1.
[44] Schweizer, Kantonales Recht, Historisches Lexikon der Schweiz: www.lexhist.ch
[45] نگاه كنيد به Andreas، زير نويس شمارة 13، ص 169
[46] De Wall/Roscheck, Vorlesungsskript Staatsrecht 1 (Staatsorganisationsrecht), 2003, s. 39 f.
[47] Mohammad, Federalism and its Implications for the Language Question in Ethiopia, in: Ministry of Federal Affairs/GTZ, 2004, p. 248.
[48] نگاه كنيد به نظام فدرال در اتريش و به ويژه آلمان؛ هر چند در اين دو كشور پارلمان فدرال اختيارات وسيعي دارد، اما ايالتها هم در مرحلة تدوين و تصويب قوانين شركت داده مي‌شوند و هم به ويژه در زمينة تعيين نحوة اجراي اين قوانين.
[49] Dahlby, Taxing Choices, International Conferenz on Federalism, Mont-Tremblant 1999; Wilkins, Fiscal Options in Power Sharing Arrangements; in: www.forumfed.org
[50] بانك جهاني، اتيوپي در Public Expenditure Review, Vol. II, 2004, pp. 22: www.wordbank.org
[51] Befekadu, The Legal Framework for Fiscal Decentralisation, in: Eshete, Fiscal Decentralisation, Addis Abeba 1994, p. 71.
[52] Eshete, Issues of Vertical Imbalance in Ethiopia’s System of Fiscal Decentralisation, in: Eshete, 1994, p. 167
[53] Weltbank, Ethiopia: Regionalisation Study, 2000, p. 30, www.worldbank.org; Van de Loop, Local Democracy and Decentralisation in Ethiopia, Addis Abeba 2002, p. 55; Watts, Comparing Equalization in Federations, Conference on Fiscal Equalization and Economic Development Policy within Federations, Charlottetown 2002
[54] Worldbank, PER, p. 34.
Falland [55] ، بنگريد به زيرنويس شمارة 30 در ص. 19.
[56] Watts, Participation of Federated Entities in Federal Policy-Making, International Conference of Federalism, Brüssel 2005, pp. 9
Hashim [57]، بنگريد به زيرنويس 17، ص 233 و 234.
[58] Assefa, Multiculturalism and Federalism, in: Ministery of Federal Affairs/GTZ (Hrsg.), p. 310; Pätz, Ethiopia’s Return to Federalism, Federations Magazine, Vol. 4, Nr. 1 2004
[59] Watts, Comparing Federal Systems, Montreal 1999, pp. 99
[60] همان منبع
Hashim [61]، به زيرنويس شمارة 17، صفحات 233 به بعد بنگريد.
[62] Assefa, Theory vs. Practice, p. 36