»حق تعيين سرنوشت خلقها«

يا

صيانت از اقليتها، دمکراسي و انتگراسيون؟

در بحث حاضر از يک سو تلاش مي‌شود، جمع‌بستي از مهمترين نتايج سمينار سال 1996 در رايشناو در مورد حق تعيين سرنوشت خلقها ارائه گردد و از سوي ديگر راههاي حل مشکلاتي که اين پرنسيپ در تئوري حقوق بين‌المللي و البته همچنين و به‌ ويژه در عمل سياسي پيش مي‌کشد، نشان داده شوند. به ويژه سعي مي‌شود پلي به موضوع دوم کنفرانس امسال (1998)، که »دمکراسي بعنوان مبنايي براي رفتار علي‌الاصول صلح‌آميز دولتها« مي‌باشد، زده شود.

1. حق تعيين سرنوشت خلقها ـ پرسشهاي گشوده

مقدمتاً بايد متذکر شد که حقوق بين‌الملل نبايد چون کشف دانشوران از دنيا بي‌خبرِ برجِ عاجِ علم نگريسته شود، بلکه نظام و مکانيسمهاي حقوقي بين‌المللي انعکاسي است از برداشتها و مناسبات واقعي آکتورهاي سيستم بين‌المللي، به ويژه دولتها.

حق تعيين سرنوشت خلقها در واقعيت سياسي، تاريخ بسيار طولاني‌تري از طرح آن در حقوق بين‌المللي دارد. سرچشمة اصلي آن به خروج يهوديها از مصر برمي‌گردد. اين اصل »قدرت اصلي انفجاري« خود را در فلسفة سياسي روشنگري و در جنبشهاي ناسيوناليستي سدة نوزدهم يافت. حق تعيين سرنوشت خلقها شالودة ايدئولوژيک انقلابات آمريکا و فرانسه و مبنايي براي در هم شکستن سيستم اروپايي مخلوق کنگرة وين شد. اين پرنسيپ علي‌الخصوص در وحدت آلمان و وحدت ايتاليا و همچنين در جنبشهاي رهايي‌بخش ملي بخشاً موفق و بخشاً ناکام خلقهاي کوچکتري چون بلژيکي‌ها، يوناني‌ها، مجاريها و يا لهستاني‌ها متبلور گرديد.

درجنگ اول جهاني شخصيتهاي مختلفي چون وودرو ويلسون، لئويد جرج، پاب بنديکت پانزدهم و لنين به اين اصل استناد مي‌کردند، البته هر کدام تعريف و تبيين خاص خود را از آن داشتند. اين اصل هنگام ساماندهي نو نقشة جغرافيايي ـ سياسي پس از جنگ، جنگي که قرار بود آخرين باشد، بطور پيگير اجرا نگرديد، بلکه به شيوة تبعيض‌آميز و به زيان کشورهاي شکست‌خورده در جنگ، به ويژه سه کشور چند مليتي اتريش ـ مجارستان، روسيه و امپراطوري عثماني بکار گرفته شد.

بر خلاف تصور ويلسون حق تعيين سرنوشت خلقها در نظامنامة جامعة ملل گنجانده نشد، بلکه بعدها در مادة 1 بند 2 و مادة 55 اساسنامة سازمان ملل متحد قيد گرديد. اين اصل براي استعمارزدايان مبنايي حقوقي جهت تغيير نقشة »جهان سوم« پس از 1945 گرديد. اين مقرره که ابتدا تبين مفصل‌تري از بعمل نيامد، بعدها در سازمان ملل متحد توسط تعدادي قطعنامه در مجمع عمومي سازمان ملل، به ويژه در »بيانية ضداستعمار« شمارة 1514 (پانزده) سال 1960 و در بيانية »Friendly-Relations-Declaration« در ضميمة قطعنامة شمارة 2625 (بيست و پنج) سال 1970 تدقيق گرديد. اين اصل علاوه بر اين »اسناد نَرم حقوقي« (Soft-law-documents) بطور خيلي شفاف و الزام‌آور در مادة اول هر دو ميثاق بين‌المللي حقوق بشر سازمان ملل متحد (1996) درج گرديد.

آنچه که براي اروپا حائز اهميت مي‌باشد، همچنين 10 اصل مندرج در قطعنامة پاياني کنفرانس امنيت و همکاري اروپا، موسوم به »Dekalog«، مصوبة سال 1975 مي‌باشد. در آن قطعنامه تصريح گرديده است که تاريخ مصرف حق تعيين سرنوشت خلقها با اولين کاربرد آن پايان نمي‌يابد، بلکه بارها مي‌تواند طرح و مطالبه شود. اين امر از عبارت »هر گاه و به هر نحوي که آنها [اين خلقها] بخواهند« استنتاج مي‌گردد. اين سند کنفرانس امنيت و همکاري نيز يک قرارداد بين‌المللي نيست، بلکه »تنها« يک اعلامية سياسي، يعني صرفاً يک »قانون نَرم« مي‌باشد. البته موقعيت حقوقي ضعيف اين حق مانع از تأثيرگذاري آن نشد، چه که براي بسياري از سياستمداران و ژورناليستها تفاوت بين حقوق بين‌المللي »نَرم« و »سخت« چندان محرز نيست. چنين بود که آنها بطور مکرر از »موافقتنامة هلسينکي« سخن راندند. کشورها علي‌القاعده بخاطر برخي ملاحظات متقابل (Reciprocity) به اجباري و لازم‌اجرا نبودن چنين قرارهايي استناد نمي‌کنند، بلکه بيشتر درصدد اين هستند که رفتار خود را در چهارچوب »قانون نرم« توجيه کنند.

درهر حال، خارج از آنجه گفته شد، ابزارها و مکانيسمهاي به کرسي‌نشاندن اين حقوق، به ويژه توسل به زور که تنها در صورت زيرپاگذاشتن موازين بين‌المللي به رسميت شناخته مي‌شود، سلاحهاي کُندي بيش نيستند. آن اقدامات متقابل، اما غيرقانوني که يک سوژة بين‌المللي [مثلاً يک خلق] در پي پاسخ به زيرپاگذاشتن حقوق بين‌المللي‌اش انجام مي‌دهد، به صورت فزاينده‌اي مشمول محدوديتهايي مي‌باشند. از خيلي پيش ضرورت رعايت اصل تعادل و نتاسب ميان زيرپاگذاشتن اولية حقوق بين‌الملل از سويي و اقدامات متقابل از سويي ديگر و به ويژه ممنوعيت کاربرد راههاي نظامي به دليل تاريخ معاصر حقوق‌بين‌الملل معتبر مانده است.

با وجود اين سير، مضمون حق تعيين سرنوشت خلقها در مهمترين جوانبش هنوز ناروشن مانده است. و اين برداشت مشترک کارشناسان حقوقي‌اي بود که در سمينار سال 1996 رايشناو به اظهارنظر در اين باره پرداختند.

[...] حق تعيين سرنوشت خلقها از چهار مؤلفة ناروشن تشکيل شده است:

·  اصل حق تعيين سرنوشت شامل کدام حق مي‌شود؟

·  آيا اين اصل يک حق قانوناً تضمين شده يا صرفاً يک مطالبة سياسي است؟

·  آيا اين حق تنها متعلق به خلقهاي معيني است و يا همه مي‌توانند از آن برخوردار باشند؟

·  و بالاخره چگونه خلق بايد تعريف شود؟

دست کم اکنون ديگر مشخص شده که اين حق يک نرم بين‌المللي است و نه صرفاً يک مطالبة سياسي. البته ابتدا بسياري از دولتهاي غربي بر اين باور بودند که حق تعيين سرنوشت تنها يک خواستن سياسي است و آنهم به اين دليل که اين اصل در اساسنامة سازمان ملل چنان کلي فرموله شده که بعنوان يک قاعدة بين‌المللي قابل اجرا نيست. معهذا اين اصل بعداً به اندازة کافي تدقيق و مشخص‌ شد و به ويژه در هر دو منشور حقوق بشر سازمان ملل متحد از لحاظ حقوقي لازم‌الاجرا گرديد. علاوه بر اين امروزه ديگر يک قانون عرفي بين‌المللي وجود دارد و اکنون حق تعيين سرنوشت خلقها حتي جزو نرمهاي لازم‌الاجرا (ius cogens) و عالي‌رتبة بين‌المللي محسوب مي‌گردد که دولتها نمي‌توانند به ميل و ارادة خود از رعايت آن سرباز زنند. اين اصل، علاوه بر آن، تأثير »erga omnes« دارد و اين بدين مفهوم مي‌باشد که زيرپانهادن اين نرم مي‌تواند نه تنها از سوي کشوري که با آن روبرو و يا به آن مربوط است، بلکه از سوي‌ همة کشورها مورد پيگيري قرار گيرد. و بالاخره پايمال کردن حق تعيين سرنوشت خلقها از طرف کميسيون حقوق بين‌الملل سازمان ملل که وظيفة تهيه و تنظيم و رشد ترقيخواهانة حقوق بين‌الملل را برعهده دارد، بعنوان جنايت بين‌المللي تلقي مي‌شود و اين امر پيامدهاي قانوني زيادي را دربرخواهد داشت.

مضاف بر اين اکنون ديگر توافق عمومي در مورد اين وجود دارد که حيطة اعتبار و اجراي اين اصل، بر خلاف آنچه که دولتهاي »سوسياليستي« در اوايل و کشورهاي جهان سوم مدعي بودند، محدود به مناطق تحت استعمار در افريقا، آسيا و آمريکاي لاتين نيست، بلکه چهان‌شمول است و بنابراين، اين حق متعلق به همة خلقها مي‌باشد. [...]

با اين وصف، در ارتباط با مضمون اين اصل، توافق تنها در مورد »هستة اصلي« آن، يعني »حق تعيين سرنوشت داخلي«، وجود دارد که بر طبق آن هر خلقي حق اين را دارد، نظام سياسي، حقوقي، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي خود را خود بطور آزادانه انتخاب کند. اينکه گذشته از ممنوعيت ايجاد سيستم تبعيض‌آور نژادي، براي‌ تعيين نظام سياسي ـ حقوقي محدوديتهايي وجود دارد، ذيلاً مدلل خواهد شد.

آنچه که ناروشن و مورد منازعه مانده است، »حق تعيين سرنوشت بيروني«، يعني تصميم‌گيري در مورد هويت و شناسايي بين‌المللي يک خلق مي‌باشد، چرا که اين بُعدِ اصل تعيين سرنوشت بدين معنا مي‌باشد که هر خلقي که مايل باشد يک دولت خودي تشکيل دهد، اجازه داشته باشد، از مجموعة کشوري که تاکنون در آن زيسته جدا شود و دولت خود را بنياد نهد. در اين بخش است که حق تعيين سرنوشت خلقها نه به ندرت در تعارض لاينحل با اصل از لحاظ حقوق بين‌المللي هم‌ارج تماميت ارضي کشورها قرار مي‌گيرد. هر دو اصل همچنين و به ويژه در سند نهايي هلسينکي (Dekalog) گنجانده شده‌اند، بدون آنکه اين سند راه برون‌رفتي از اين معضل را نشان دهد. در اين ارتباط همچنين اينکه با چه ابزارهايي مجاز است که حق تعيين سرنوشت به اجرا گذاشته شود، جدل‌انگيز مانده است؛ آيا خلقي که حق تعيين سرنوشتش زيرپا نهاده مي‌شود، محق است، بعنوان آخرين ابزار و راه حل ultima ratio)) اسلحه به دست گيرد؟

در ارتباط با اين سوال نزاع‌برانگيز يک چرخش ديالکتيکي مواضع سياسي و حقوقي ديده مي‌شود. »برندگان« اجراي حق تعيين سرنوشت خلقها بلافاصله پس از پايه‌گذاري دولتشان به هواداران و محافظان وضعيت نو تبديل مي‌گردند. آنها، آنجا که در مقابل خواسته‌هاي برابري‌طلبانه و رهايي‌بخش گروههاي جديد قرار مي‌گيرند، بر خدشه‌ناپذيري مرزها و تماميت ‌ارضي تأکيد مي‌ورزند.

اختلاف نظر همچنين در مورد تعريف خلق، که حق تعيين سرنوشت به آن برمي‌گردد، وجود دارد. اينجا اين سوال مطرح است که چه معيارهايي بايد خارج از ارادة ذهني (subjektiv) افراد گروه مربوطه، تعيين‌کننده باشند. آيا در تبيين مفهوم و مضمون »خلق« مشخصات مشترک قومي و يا  فرهنگي چون زبان، دين، فرهنگ و تاريخ حائز اهميت هستند؟ و يا منظور از »خلق« انسانهايي است که در چهارچوب مرزهاي تعيين‌شدة يک کشور زندگي مي‌کنند؟

اين تعريف دومي در طول زمان بيش از پيش جا افتاد. ابتدا اصل »uti possidentis« (به معني »هر چه که در تصاحب توست براي تو«) مبناي پابرجانگه‌داشتن مرزهاي استعماري در قرن نوزدهم در هنگام کسب استقلال توسط مستعمرات آمريکاي لاتين گرديد. اصل »uti possidentis« پس از جنگ دوم جهاني هنگام استعمارزدايي وسيعي که در »جهان سوم« روي داد نيز تأثير گذاشت. به ويژه در ارتباط با آفريقا اين نگراني حاکم بود که در نظر گرفتن اشتراکات قومي و فرهنگي باعث پارچه پارچه شدن بيشتر اين قاره مي‌شود.

پس از رها شدن مناطق مستعمرة آفريقا، آسيا و آمريکاي لاتين از زير سلطة استعماري و مستقل شدن آنها چنين به نظر آمد که اصل حق تعيين سرنوشت خلقها دين تاريخي خود را براي هميشه ادا کرده، با آن موضوعيتش پايان يافته و اين اصل اکنون بيشتر براي تاريخ‌نگاران جالب است، تا براي سياست روز. اکنون که به دهه‌هاي گذشته مي‌نگريم، اين اقدام دادگاه بين‌المللي لاهه که در سال 1986 در جريان نزاع مرزي بين بورکينا فاسو و مالي قاعدة  »uti possidentis« را به عنوان يک نرم در حقوق بين‌المللي اعلان نمود، پيشگويانه به نظر مي‌رسد. آن اظهارنظر در آن هنگام چون يک تکليف بسيار سختي به نظر مي‌آمد که از استدلال حقوقي مستحکمي هم برخوردار نيست. کمتر کسي آن هنگام مدنظر داشت که يک امپراطوري عظيم استعماري ديگر نيز در »جهان دوم« وجود دارد، يعني اتحاد شوروي. همچنين احتمال انحلال کشورهاي ديگر اروپاي شرقي که در نتيجة ادغام زورمدارانة سياسي پس از جنگ اول جهاني بوجود آمده بودند، پس از سپري شدن دهها سال از موجوديت آنها در نظر گرفته نشد. اما »تحول« 90/1989 منجر به يک زمين‌لرزة سياسي با بعد قاره‌اي شد، زمين‌لرزه‌اي که نه تنها »پردة آهنين«، بلکه همچنين مرزهاي به ظاهر خدشه‌ناپذير بلوک اتحاد شوروي را فروريخت.

آنجا نيز اصل »uti possidentis« يک مبناي تعيين کننده بود. کاربست اين اصل در جريان »طلاق مخملي« و »متمدنانه«تر چکسلاواکي و همچنين هنگام فروپاشي شوروي با خشونت همراه نشد (و اين براي کارشناسان غيرمنتظره بود). اما برعکس اين دو مورد، انحلال يوگسلاوي بر اساس اين اصل با شناعت و قساوت فراواني همراه گشت، به حدي که در اروپاي جديد غيرقابل تصور بود. کميسيون داوري جامعة مشترک اروپا که وظيفه‌اش بررسي معضل به رسميت شناسي کشورهاي جديد جداشده از يوگسلاوي سابق بود و نام رئيس آن »بادينتر« (Badinter) را برخود داشت، در سال 1992 به پيروي از حکم فوق‌الذکر دادگاه بين‌المللي لاهه تأکيد ورزيد که اصل »uti possidentis« (»هر چه که در تصاحب توست براي تو«) از اعتبار عمومي برخوردار است.

البته اين اصل بيش از يک ايراد دارد، چه که آن، به زيان گروههاي [قومي ـ ملي] پرجمعيت خواهد بود، آنهم هم در کشورهايي که براي آنها به مثابة خلق مرزهاي درون کشوري وجود ندارند، و هم آن زمان که آحاد آنها در سراسر يک کشور پراکنده باشند و در يک منطقة به‌هم‌پيوستة معين سکونت نداشته باشند. البته مبنا قرار دادن اين اصل به ويژه آنجا حاصل رضايت‌بخش خواهد داشت که معيارهاي سرزميني (territorial) و قومي/فرهنگي در انطباق با هم باشند. در غيراينصورت کاربرد اين اصل باعث پيدايش اقليتهاي جديدي خواهد شد، و اينها نيز به احتمال قريب به يقين در تلاش دستيابي به حق تعيين سرنوشت خود خواهند بود، حال يا به صورت تشکيل دولت مستقل خود و يا پيوستن به کشوري که اکثريت هم‌تباران آن در آن زندگي مي‌کنند. اينکه »تصفيه«، آواره کردن و به ويژه قتل‌عام بعنوان ابزارهاي همگون‌سازي  قومي/فرهنگي در چهارچوب مرزهاي تعيين شدة دولتي بايد رد و تقبيح شوند، روشن است. اما به خصوص در بخش حق تعيين سرنوشت خلقها نبايد از نظر دور داشت که »امر واقع نيروي نُرماتيو« (هنجاربخش/نُرم‌دهنده) دارد، و اين »امر واقع« واژة بسيار نرم و تطهيرشده و مؤدبانه‌اي است براي امر تمکين و تسليم در برابر نتايج کاربرد خشونت. و واقعاً هم چنين به نظر مي‌رسد که جامعة بين‌المللي »تصفيه‌هاي قومي« در يوگسلاوي سابق را چون يک »امر واقع« پذيرفته و با آن کنار آمده است. در نهايت آنچه براي معين کردن »خلق«ِ شايستة برخورداري از حق تعيين سرنوشت اهميت دارد، نه زبردستي در تعريف اين مفهوم، بلکه اين واقعيت مي‌باشد که آيا اين گروه از انسانها قادرند خواسته‌هاي خود را در ارتباط با تعيين هويت سياسي داخلي و خارجي خود با توسل به اسلحه به کرسي بنشانند يا نه.

با توجه به اين ناروشني و ناهمسازي به ـ ويژه در ارتباط با اين واقعيت که اجراي حق تعيين سرنوشت از سوي آحاد يک خلق احتمال تضيق حق انسانها و خلقهاي کوچکتر ديگر را در خود نهفته دارد ـ تعجب‌بر‌انگيز نيست که [برخي] مفهوم و حق تعيين سرنوشت را »افيون خلقها« [!!] مي‌دانند. [...]

2. مشکلات کنوني اروپا

کتابِ حاويِ مجموعه مقالات سمينارِ 1996 در کنار اين ارزيابي‌هاي نارضايت‌بخش همچنين حاوي داده‌ها و اطلاعاتي مي‌باشد که قطعاً نگران‌کننده هستند. براي نمونه کريستوف پان نشان مي‌دهد که در اروپا طبق معيارهاي قومي ـ فرهنگي تقريباً 70 خلق، اما 36 کشور با جمعيت بيش از يک ميليون نفر وجود دارند. بنابراين تقريباً تعداد خلقهاي ساکن اروپا دو برابر تعداد کشورهاي اين قاره مي‌باشند. از اين 36 کشور 14 کشور در همين چند سال اخير بوجود آمده‌اند و هنوز مشکلاتي از لحاظ ثبات دارند. از 750 ميليون انساني که بين آتلانتيک و اورال زندگي مي‌کنند، 100 ميليون نفر آنها جزو اقليتها شمرده مي‌شوند. تعداد اين اقليتهاي ملي يا قومي 270 مي‌باشد! از اين عده 12 ميليون روس هستند که در اوکرائين زندگي مي‌کنند و اينها در رتبه‌بندي جمعيتي کشورهاي اروپايي مقام دوازدهم را کسب مي‌کنند. با در نظرداشت اين آمارها تعجب‌برانگيز نيست که دقيقاً نصف اين 36 کشور اروپايي با انواع مختلف از کشمکشهاي قومي درگريبانند.

در کنار داده‌هاي آماري مطالعة پژوهشهاي موردي نيز نگران‌کننده است. اين امر به ويژه براي کشمکشهاي يوگسلاوي سابق صدق مي‌کند که از زاويه‌هاي مختلفي مورد ارزيابي قرار مي‌گيرند. اينکه کارشناسان صربستان و آلباني برداشتهاي متفاوتي از وضعيت موجود ارائه مي‌دهند، چندان غيرمنتظره نيست. فصلي که بايد نوشته شود تفحص در بارة اين سوال بايد باشد که آيا و تا چه اندازه توافقنامة دايتون/پاريس قادر خواهد بود پس از خروج نيروهاي حافظ صلح تحت رهبري ناتو يک مبناي کارآمد، حال اگر براي يک صلح واقعي هم نباشد، دست کم براي يک همزيستي مسالمت‌آميز سه گروه قومي در بوسني ـ هرزگوئين باشد.

مقالة ميشائيل گايستلينگرس که در بارة وضعيت در مناطق اتحاد شوروي سابق و علي‌الخصوص اَبخازيها و اوسِتيهاي جنوبي گرجستان  نگاشته شده، هم شايان توجه ويژه است. منشأ اين بحرانها نه تنها در گرجستان، بلکه در مابقي مناطق اتحاد شوروي سابق نيز، تقسيمات کشوري و تعيين مرزهاي جمهوريها نه بر اساس داده‌هاي واقعي اتنيکي، بلکه بر اساس ملاحظات سياسي دوران استالين مي‌باشد که با آن مقابله با حرکتهاي استقلال‌طلبانه غيرروسها و حفظ و تضمين جايگاه برتر روسها دنبال مي‌شد. وضعيت پاتي (بن‌بستي) که در گرجستان وجود دارد، خاتمة درگيريهاي نظامي در چچن و آرامي نسبي در ناگورني ـ قره‌باخ نبايد ما را به اين برداشت اشتباه‌آميز بکشاند که اين مشکلات واقعاً حل شده‌اند و نزاعهاي ديگري در آن منطقه ديريازود شعله نخواهند کرد. حتي آناني که علاقمند به کسب خبر در مورد روندهاي معيني هستند به دليل فقدان خبررساني منظم و پيگير در رسانه‌هاي همگاني و عدم وجود امکان حضور در محل اطلاعات کمي در مورد وضعيت و روندهاي جاري آنجا کسب مي‌کنند. مراکز بحران تنها زماني به موضوع خبر تبديل خواهند شد که جنگ ديگر در آنها آغاز شده و انسانهاي زيادي کشته شده‌اند.

3. استراتژيهاي برون‌رفت از بحران

3.1 صيانت فعال از اقليتها

ابزار شايسته براي جلوگيري از واکنشهاي زنجيره‌اي مصيب‌بار از بالا به پايين از طريق بوجود آمدن واحدهاي نو و همواره کوچک‌تر به دليل اجراي پي‌درپي حق تعيين سرنوشت خلقها صيانت و حمايت رادمنشانه از اقليتها مي‌باشد. اصولاً معياري منطقي براي تمايز خلق از اقليت وجود ندارد. براي نمونه نمي‌توان تعيين نمود که حداقل مساحت يک منطقه و يا کمترين تعداد آحاد گروهي که مي‌تواند دولت تشکيل دهد، چقدر بايد باشد. هر چند مشکل توان زيست اقتصادي واحدهاي کوچک هميشه مطرح است، اما ديده مي‌شود که شهروندان کشورهاي »ميکروسکوپي« چون لوکزامبورگ يا ليشتن‌شتاين سطح و استانداردي از زندگي را دارند که بيشتر اروپائيان مي‌توانند به آن حسادت کنند. اتفاقاً خصلت و ويژگي تيپيک لوکزامبورگ در اين است که اين کشور ريز در ميان 15 کشور کنوني عضو اتحادية اروپا بهترين شرايط اقتصادي ممکن را براي ورود به اتحادية ارزي [يورو] را دارد. اين درحاليست که »موتورهاي« انتگراسيون (وحدت) اروپا، يعني آلمان و فرانسه، مشکلات زيادي از لحاظ فراهم آوردن شرايط  اقتصادي لازم براي ورود به اين اتحادية ارزي دارند.

حقوقي که در چهارچوب صيانت از اقليتها اعطا مي‌شوند را مي‌توان از لحاظ درجه‌بندي به پله‌هاي يک نردبان تشبيه نمود که پايين‌ترين پلة آن تضمين عدم تبعيض و تأمين برابري آحاد اقليت با اکثريت [و بالاترين پلة آن اعطاي حق تشکيل دولت اقليمي در چهارچوب آن کشور] مي‌باشد. البته براي تضمين همچون برابري، تنها تلاش براي حفظ هويت اقليت کافي نيست. در اولين مرحلة ضرور »تبعيض مثبت[1]« که کشورهاي [اروپاي شرقي] برخوردار از مسئلة اقليتها [مسئلة ملي] غالباً مي‌پذيرند، بايد به آحاد اقليتها [به مثابة حقوق فردي و شهروندي] حقوق فرهنگي و ديني اعطا شود، به ويژه حق آموزش و کاربرد زبان که در غالب موارد مهمترين وجه هويت يک اقليت مي‌باشد. اما اين روند تنها به ندرت به پله و مرحلة دوم، يعني اعطاي حقوق کلکتيو (جمعي/گروهي) به اقليتها ـ و در بخش سياسي تا خودمختاري ـ مي‌رسد. درحاليکه لازمة صيانت فعال از اقليتها اقرار به حقوق آنها تنها بر روي کاغذ نيست، بلکه همچنين حمايتهاي مادي مي‌باشد. براي نمونه به رسميت شناسي حق آموزش زبان مادري و همچنين آموزش به زبان مادري اقليت بهرة چنداني نخواهد داشت، چنانچه اين اقليت از منابع مالي کافي براي بنا و ادارة مدارس خود برخوردار نباشد. به همين ترتيب گنجاندن اين حقوق در قانون، خود مسئله‌اي است و موضوعي ديگر به کرسي‌نشاندن مؤثر و نتيجه‌بخش آنها توسط آحاد اقليت و يا توسط اقليت به مثابة گروه در يک مکانيسم درون‌کشوري و همچنين در صورت لزوم در يک مکانيسم بين‌المللي. محدودة صيانت از اقليتها »حق تعيين سرنوشت بيروني« و به ويژه تشکيل »دولت خودي« را دربرنمي‌گيرد.

هدف سياسي از صيانت متکفي از اقليتها اين مي‌باشد که زندگي مشترک با اکثريت در يک کشور مشترک را براي آحاد اقليت جذاب نمايد. اين امر علي‌القاعده بايد براي‌ اکثريت و براي حکومتها و پارلمانهاي کشورهايي که با مسئلة اقليتها [مسئلة ملي] روبرو هستند، ارزش تلاش داشته باشد. مانع اصلي براي آنها [در ظاهر] همواره اين نگراني‌شان[2]  مي‌باشد که اقليت ممکن است با صَرف »غذاي« حقوق اقليتها براي کسب استقلال و وحدت با کشورهاي ديگر »اشتها« پيدا کند. به همين جهت بيشتر کشورهاي برخوردار از مسئلة اقليتها آماده نيستند، تن به، از ديد آنها، اين »ريسک بزرگ« بدهند.

اگرچه تاريخ امر صيانت از اقليتها به مانند مسئلة حق تعيين سرنوشت خلقها به سده‌هاي پيش برمي‌گردد، اما با اين وجود روند گنجاندن حقوق اقليتها در موازين بين‌المللي بسيار ضعيف پيش رفته است. امر دفاع از اقليتها، هم از تضمين بين‌المللي حق تعيين سرنوشت خلقها و هم از حمايت عمومي از حقوق فردي بشر عقب مانده است. برعکسِ حق تعيين سرنوشت خلقها، صيانت از اقليتها در اساسنامة سازمان ملل متحد ذکر نگرديده است. اولين گام مهم، اما ناکامل، در چهارچوب بين‌المللي در سال 1966 در مادة 27 دومين ميثاق بين‌المللي حقوق بشر سازمان ملل برداشته شد. اجراي مفاد اعلامية مجمع عمومي سازمان ملل متحد در سال 1992 در بارة حقوق اشخاصي که به اقليتهاي ملي، قومي ـ ديني و زباني تعلق دارند، از لحاظ بين‌المللي اختياري مي‌باشند. تازه اين حقوق در درجه‌بندي فوق در پايين رده قرار مي‌گيرد، چرا که آنها محدود به حقوق غيرسياسي فردي مي‌باشند و علاوه بر اين، مضمون واقعي آنها به »يمن« فرمول‌بندي »شُل« ضعيف‌تر هم شده‌اند، تا جايي که مي‌توان آنها را »قانون دوچندان نَرم« ناميد. اين اعلاميه همچنين فاقد تعريف »اقليت« است، همانطور که در ارتباط با اين مفهوم هيچ تبيين عمومي و قابل قبول همه وجود ندارد.

در بعد منطقه‌اي، به ويژه در اروپا، هم صيانت از اقليتها بسيار ضعيف مي‌باشد. اين واقعيت در درجة نخست به اين امر برمي‌گردد که همچون سابق يک گروه نيرومند از کشورهاي اروپايي با يک موضع اساساً منفي و تقليل‌گرايانه، توافق در مورد حقوق وسيع اقليتها را بلوکه مي‌کنند. از آن جمله‌اند فرانسه، بريتانيا، سلواکي، بلغارستان و ترکيه. از طرفي ديگر، تضاد و کشمکش بين غرب و شرق در ارتباط با مسئلة حقوق بشر بين دولتهاي غربي با بينش فردباورانةشان و کشورهاي »سوسياليستي« با نگرش کلکتيويستي (جمع‌گرايانة) آنها پايان يافت. اگرچه پلاتفرم مشترک ارزشها در اروپاي جديد علي‌القاعده بايد يک درک واحد از صيانت از اقليتها را به مفهوم غربي آن شامل ‌شود، اما با اين وجود اختلاف نظر در مورد مسئلة اقليتها همچنان پابرجامانده است.

بيشترين پيشروي را از اين حيث سند »قانون نَرم« مصوبة نشت کپنهاگِ کنفرانس امنيت و همکاري اروپا در سال 1990 در بارة بُعد انساني کنفرانس نامبرده، تدوين شده در فضاي متحول اوايل دهة 90، داشته است، پس از اينکه اين کنفرانس پيشتر (يعني در سال 1975) در اصل هفتم سند پاياني خود مقرراتي در بارة آحاد اقليتهاي‌ ملي گنجانده و تصويب نموده بود. در بند 35 سند کپنهاگ کشورهاي شرکت‌کننده (تنها) دعوت مي‌شوند که تلاشهايي را براي حمايت و رشد هويت اقليتهاي ملي معيني را از جمله از طريق ايجاد نظام اداري منطقه‌اي و خودمختاري در چهارچوب سياست کشور مربوطة خود انجام دهند؛ در مورد اينکه اين امر ـ دست کم در سطح »قانون نَرم« ـ اجباري و لازم‌الاجرا است، سخني در ميان نيست. درمقابل، گزارش نشست کارشناسان کنفرانس نامبرده که در سال 1991 در ژنف در مورد اقليتها برگزار گرديد، در مجموع يک عقب‌گرد به شمار مي‌رود. چر که اينکه مسائل اقليتهاي ملي يک موضوع برحق بين‌المللي است و نه صرفاً يک مسئلة داخلي کشورها، ديگر با درک حقوقي اين نشست در انطباق نبود: تبصره‌اي که به درخواست فرانسه وارد سند شد و مي‌گويد که تمام تفاوتهاي اتنيکي، فرهنگي، زباني و ديني الزاماً منجر به ايجاد اقليتهاي ملي نخواهد شد، بيانگر اين مي‌باشد که 1991 در ژنف »ترمزکننده‌ها« مجدداً دست بالا را پيدا کرده بودند.

سازمان امنيت و همکاري اروپا، علاوه بر اين، از سال 1992 از نهادي براي‌ به کرسي‌نشاندن عملي حقوق اقليتها به نام »کميسارياي عالي اقليتهاي ملي« برخوردار مي‌باشد. البته اختيارات اين کميساريا به ديپلماسي خصوصي و هشدار پيش‌بينانه و همچنين از برخي لحاظ ديگر محدود مي‌باشد. کميسار عالي براي »اقدامات زود« که تنها در تماسهاي بيشتر و مشاورتهاي مشروحتر با طرفهاي ذيربط صورت خواهند گرفت، در هر مورد مشخص به اجازة شوراي عالي (مديران سياسي وزارتخانه‌هاي خارجي) سازمان امنيت و همکاري اروپا نياز دارد. در اين چهارچوب اولين کميسار عالي اقليتهاي ملي اين سازمان که ماکس فان در شتول، وزير سابق اسبق هلند مي‌باشد، تاکنون موفق بوده است.

البته به ويژه در چهارچوب تنگ شوراي 40 کشوري اروپا که تنها 15 عضو کمتر از سازمان امنيت و همکاري اروپا دارد، تفاوت بين صيانت از حقوق بشر از سويي و حمايت از حقوق اقليتها از سويي ديگر خيلي فاحش است. کنوانسيون حقوق بشر اروپا به سال 1950 و پروتکلهاي الحاقي آن نه تنها مجموعه‌اي وسيع از حقوق بشر را اعطا مي‌کنند، بلکه به فرد بطور فزاينده‌اي ابزارهاي مؤثري، به انضمام دسترسي به يک دادگاه بين‌المللي، را براي‌ به کرسي‌نشاندن حقوقش مي‌دهد. درحاليکه تدوين‌کنندگان کنوانسيون حقوق بشر اروپا تنها آنجا که در مادة 14 از ممنوعيت تبعيض هنگام بهره‌گيري از حقوق و آزاديهاي مندرج در‌ کنوانسيون سخن به ميان مي‌آورند، در کنار خيلي چيزهاي ديگر تعلق به اقليت ملي را ذکر نموده‌اند.

هر چند »منشور اروپايي زبانهاي منطقه‌اي و اقليتها« که از سال 1992 پذيرفته شده است، نقطة عزيمت را يک جنبة محوري صيانت از اقليتها قرار مي‌دهد، اما تصميم‌گيري در مورد اينکه اين منشور در مورد زبان کداميک از اقليتها به اجرا درمي‌آيد، را بر عهدة کشورهاي عضو مي‌گذارد و کشور عضو قادر است (تنها) بخشهايي از مفاد آن را بپذيرد. 

تفاهمنامة کلي شوراي اروپا براي حمايت از اقليتهاي ملي که در سال 1995 براي امضاء ارائه گرديد، نيز محدود به آحاد اقليتها (به صورت منفرد) گرديده است که البته از حقوق و آزاديهاي مندرج در تفاهمنامه در اجتماع با ديگران نيز مي‌تواند بهره گيرد. در اين سند از حقوق خودمختاري سخني به ميان نيامده است. علاوه بر اين، مقررات آن به شيوة مضحکي آب خورده و تضعيف گشته‌اند، به ويژه آن حقوقي که به آموزش زبان اقليتها، بعنوان زبان رسمي، به علائم راهنمايي و رانندگي و تابلوهاي محلات به زبان اقليتها و به آموزش و کاربرد اين زبان برمي‌گردد. اين تنها حقوق‌دانان نيستند که اين نوع فرمول‌بنديها را که يادآور چنين واژه‌ها و عباراتي در »سبد سوم« سند نهايي کنفرانس امنيت و همکاري اروپا در ارتباط با همکاري انساني در زمان کشمکشهاي شرق و غرب مي‌باشد، با حيرت و تأسف مي‌خوانند. ايراد ديگر آن اين است که نظارت بر اجرا و رعايت مفاد تفاهمنامه محدود به نظارت از طريق کميتة وزراي شوراي اروپا بر مبناي گزارشهاي طرفين قرارداد مانده است.

همچنين يک سند ديگر در ارتباط با صيانت از اقليتها که »جمعيت اروپاي مرکزي« در سال 1994 پذيرفت و در مادة نخست خود حتي يک تعريف از اقليت ارائه داد، نيز شايان ذکر است. [...]

3.2 دمکراسي چون ضامن صلح

بنابراين يک صيانت فعال و مؤثر از اقليتها يک نقطه ضعف پلاتفرم ارزشهاي مشترک اروپا مي‌باشد، هر چند که کمبودي از لحاظ تصريحات و تأکيدات خوش‌نوا در ارتباط با حقوق اقليتها و به ويژه در مورد اينکه اقليتها نقش با ارزشي در زندگي جوامع اروپا ايفا کرده‌اند و صيانت از آنها براي ثبات، امنيت دمکرتيک و صلح در قارة اروپا از اهميت بسزايي برخوردار است، وجود ندارد. در مجموع پذيرش دولت حقوقي و قانونگرا، دمکراسي کثرتگرا، حقوق بشر فردباورانه و اقتصاد بازار از سوي کشورهاي اروپايي در ارتباط با وضعيت اقليتهاي ملي اين قاره اميدبخشند، چنانچه اين مبناي ارزشي، تثبيت شده و به واقعيت گرايد و از محتوا تهي نگردد.

داشتن چنين ارزشهاي مشترک سياسي همچنين به معناي مجاز بودن جدايي و کسب استقلال از راه نظامي به منظور اجرا و عملي ساختن اصل حق تعيين سرنوشت خلقها مي‌باشد. هر چند ابزار و شيوة نظامي دستيابي به حق تعيين سرنوشت را بايد علي‌الاصول رد کرد؛ اما کاربرد آن بايد استثناً آن زمان جايز باشد که ادارات کشوري که با خواست حق تعيين سرنوشت روبرو است، اين ارزشها ـ به ويژه حقوق بشر ـ  را در ارتباط با يک خلق معين به شدت و بطور سيستماتيک زيرپا بگذارد و اين خلق متعهد شود اين اصول را پس از کسب استقلال به رسميت بشناسد و رعايت نمايد. 

پذيرش اين پلاتفرم ارزشها ـ با شموليت تضمين حقوق گروهها و اقليتهاي قومي و ملي در انطباق با استاندارد کنفرانس/سازمان امنيت و همکاري اروپا ـ جزو اولين و مهمترين شروط جامعة مشترک اروپا و اعضاي آن براي برسميت شناختن کشورهاي جديد اروپاي شرقي و جمهوريهاي اتحاد شوروي سابق بود.

آنچه که علاوه بر اين شايان ذکر است، اولين نطفه‌هاي رسمي و قانوني شده‌اي است که براي تنبيه و مجازات کشورهاي اروپايي در صورت زيرپانهادن مباني ارزشي اروپا بوجود آمده‌اند. بر اساس سند 1992 پراگ شوراي (آنزمان) وزراي کنفرانس امنيت و همکاري اروپا، شوراي اروپا و يا شوراي عالي، در موارد زيرپاگذاشتن مشخص و شديد و غيرقابل جبران تعهدات ويژة سازمان امنيت و همکاري اروپا در حوزة صيانت از حقوق بشر، دمکراسي و قانونگرايي اقدامات مقتضي را اتخاذ خواهد کرد و اين کار در صورت لزوم با عدول از اصل توافق اين سازمان، يعني بدون موافقت کشور مربوطه، صورت خواهد گرفت. البته اين اقدامات محدود به انتشار اعلاميه‌ و گامهاي سياسي ديگري مي‌باشد که خارج از سرزمين کشور متهم قابل اجرا هستند.

البته اکنون قرارداد 1997 آمستردام نيز در مادة جديد F a خود گامهايي را در چهارچوب اتحادية اروپا بر عليه تجاوز شديد و ادامه‌دار به اصول آزادي، دمکراسي، حقوق بشر، آزاديهاي پايه‌اي و نظام دولت قانونگرا درنظر گرفته است. شورا در ترکيب رؤساي حکومتها و دولتها در صورت وجود اتفاق آراء در ارتباط با وجود همچون تخطي، با اکثريت واجد شرايط (نصف به علاوة يک) مي‌تواند حقوق معيني که طبق قرارداد اتحادية اروپا متعلق به کشور متخلف است، از جمله حق رأي آن در شورا، را به حالت تعليق درآورد. در هنگام تصويب همچون قرارهايي رأي کشور تخطي‌کننده درنظر گرفته نمي‌شود.

آنچه که در ارتباط با موضوع سمينار امسال در رايشناو جلب توجه مي‌کند، رابطه‌اي است که در »بيانية مناسبات دوستانه« (Friendly-Relation-Declaration)، مصوبة مجمع عمومي سازمان ملل متحد در سال 1970، بين حق تعيين سرنوشت خلقها و يک حکومت دمکراتيک ـ مجدداً در يک نوع جمله‌بندي پيچانده شده ـ برقرار مي‌شود. بر طبق آن، کشوري بر اساس اصل حق تعيين سرنوشت عمل مي‌کند که نظام سياسي آن تمام خلق را بدون تمايزگذاري بر اساس تفاوتهاي نژادي، مسلکي و رنگ پوست نمايندگي کند.

مضاف بر آن، توماس فرانک (Thomas Franck)، کارشناس نامدار آمريکايي حقوق بين‌الملل، خواهان قائل شدن حق تشکيل »حکومت دمکراتيک« (democratic governance) مي‌باشد که »حق تعيين سرنوشت داخلي«، يعني حق انتخاب آزادانة نظام سياسي ـ حقوقي را بطور اساسي محدود خواهد نمود. فرانک اين حق را بر سه پاية حق تعيين سرنوشت خلقها، حق آزادي بيان و حق شرکت (يعني دادن رأي و کانديد شدن) در انتخابات واقعي، دوره‌اي، عمومي، آزاد و مخفي متکي مي‌کند. در واقع هم اين سه اصل اساسي (از زمانهاي متفاوتي) در حقوق بين‌الملل مدرن، به ويژه در اعلامية عمومي (جهاني) حقوق بشر 1948، در دومين ميثاق حقوق بشر سازمان ملل و در کنوانسيون حقوق بشر اروپا و اولين پروتکل الحاقي گنجانده شده‌اند.

‌همچنين براي درستي فرضية آشتي‌بخش بودن علي‌الاصول دمکراسيهاي واقعي و مستحکم پلوراليستي (كثرتگرا) چندين دليل قابل درک وجود دارند. چنانچه آناني که تحت عواقب جنگ بطور مستقيم و به بيشترين ميزان لطمه مي‌بينند و رنج مي‌برند، يعني همان »خلق ساده«، در مورد جنگ و صلح اجازة تصميم‌گيري داشته باشند، آنها ـ همانطور که آن زمان مانوئل کانت هم قابل انتظار بود ـ صلح را انتخاب خواهند کرد. خارج از اين، در دمکراسي نزاعها به شيوة صلح‌آميز حل و فصل مي‌شوند. بايد بنا را بر اين گذاشت که دولتها اين رويکرد مثبت را همچنين در مناسبات بين‌المللي ادامه خواهند داد. حکومتهايي که در نتيجة انتخابات آزاد سرکار مي‌آيند آنقدر از حقانيت و مشروعيت دمکراتيک برخوردارند که نيازي به اين نداشته باشند، افکار عمومي را از کاستي در اين حوزه از طريق جنگ عليه دشمن مشترک منحرف نمايند. در هر دمکراسي واقعي ارتش تحت کنترل و نظارت مدني قرار دارد. دمکراسي علاوه بر اين، علي‌القاعده دست در دست ساختارهاي اقتصاد بازار قرار دارد که بايد رفاه اکثريت مردم را تأمين کنند و همين مسئله جانبداري اين مردم از جنگ را به ميزان بيشتري کاهش خواهد داد، چه که آنها نمي‌خواهند اين رفاه را به خطر بياندازند. در اقتصاد بازار »گروههاي فشار« (يا صنفيِ) بانفوذ به دولت خودي براي اتخاذ يک سياست صلح‌آميز و متکي بر همکاري کشورها پافشاري مي‌کنند، تا آنها بتوانند بدون اختلال در سطح بين‌المللي معاملات خود را انجام دهند.

آنچه که بايد ‌همچنين روشن شود اين مي‌باشد که تعريف از دمکراسي باثبات چيست و چه فاکتورهايي آن را در مقابل بحران نامصون مي‌سازد. به هر حال، اين واقعيت که دمکراسيهاي جديد در طول مرحلة گذار به کاربرد خشونت تمايل دارند، يقيناً دليلي براي مخالفت با آنها نمي‌باشد، بلکه بيشتر دليلي براي درستي اين ارزيابي مي‌باشد که بايد آنها را از طريق مشوقهاي اقتصادي و غيره مورد حمايت قرار داده، تا وارد يک روند صلح‌آميز شوند.

3.3  انتگراسيون (جذب و ادغام)

تمام سخنراناني که در سال 1996 در اين مورد اظهارنظر نمودند، در اين باره اتفاق نظر داشتند که در تقابل با کابوس ناسيوناليستي (با حق تعيين سرنوشت خلقها بعنوان شالودة بين‌المللي ـ سياسي) در بعد طولاني مدت تنها انتگراسيون مي‌تواند ياري‌بخش باشد. در يک اروپاي در هم تنيده و ادغام شده بايد هر اروپايي احساس تعلق به بيش از يک گروه داشته باشد؛ از خانواده و شهرش گرفته تا منطقة بزرگ مثلاً اروپاي مرکزي و تمام اروپا. اگر اين وفاداريها و هويتهاي متفاوت [قومي، ملي، ديني، اروپايي] با هم در انطباق کامل نباشند و با هم تداخل پيدا کنند، بايد از اين طريق [تعلقات و وفاداري به هويتهاي متفاوت] کشمکشهاي احتمالي کاهش داده شوند. در صورت وجود چهارچوبها و هويتهاي متفاوت جايز نيست که مرجع و چهارچوب ناسيوناليستي جلودار گردد. در اروپايي که از لحاظ اقتصادي با هم رشد مي‌کند، که در آن آزادي بازار داخلي، مرزها را کم‌اهميت نموده، نزاعهاي ارضي و مرزي بايد منطقاً قدرت تخريبي و انفجاري خود را از دست بدهند. آزادي دين و مدارا بايد به فائق آمدن به کشمکشهاي ديني کمک کنند. موافقت با يک هويت جمعي اروپايي و درک فوايد همکاري اروپايي بايد خصومتهاي قومي ـ ناسيوناليستي را چون پديده‌هايي کهنه‌شده و متعلق به گذشته نمايان سازند.

البته تمام اينها فعلاً تنها تصوراتي ايده‌آل براي آينده هستند. در روند تعميق و مخصوصاً گسترش اتحادية اروپا بعنوان ابزار اصلي‌ دستيابي به اين اهداف راه طولاني در پيش است. يک هويت تمام‌اروپايي بايد ابتدا تعريف و بوجود آورده شود. مخصوصاً آن کشورهايي که به تأثيرات ذکر شدة انتگراسيون اروپايي به بيشترين ميزان و فوريت نياز دارند و بيشترين بهره را از آن مي‌برند، از شرکت در آن [اتحادية اروپا] بيشترين فاصله را دارند. اما به هر حال برخورد شايسته‌اي که از متقاضيان ورود به اتحاديه انتظار مي‌رفت، باعث اين ‌گرديد که نامزدها قراردادهايي در چهارچوب »پيمان ثبات« Stabilitätspakt)) براي تنظيم و حل و فصل نزاعهاي قومي خود ببندند. معذالک قبل از هر چيز مهم است که بعنوان اولين گام اهداف مشترکي يافت و فرموله شوند، هر چند که اين راه طولاني و براي همة طرفين با هزينه‌هاي بالايي همراه باشد.

تيتر آلماني مقاله:

Univ.-Prof. Dr. Hanspeter Neuhold:

Selbstbestimmungsrecht der Völker

Minderheitenschutz – Demokratie – Integration: Auswege aus einem Dilemma?

منبع:

Publikation: Maßnamen zur internationalen Friedenssicherung (ISBN: 3-222-12619-4) – September 1998